来源：历史论文悦读分享 2023-11-12 23:40 发表于安徽

作者：吴文浩，武汉大学历史学院讲师

原载：《近代史研究》2023年第5期，注释从略

内容提要：1919—1931年的中外法权交涉中，列强试图使中国承认外侨内地杂居权与土地所有权。中国坚持领事裁判权与内地开放不能并存，将撤废列强领事裁判权作为内地开放的前提，并逐渐形成彻底废除不平等条约后，基于平等互惠原则自主依法开放内地的政策。该政策基本为英、美、比等国接受，唯遭到日本抵制，致使法权交涉功亏一篑。中国政府对内地开放的政策，是长期受不平等条约束缚及日本侵略威胁的结果，体现了对中外平等关系的追求及国家利益的争取。

关键词：不平等条约 领事裁判权 中外交涉 内地开放

近代中国在废除不平等条约过程中面临不少困难。1919—1931年的中外法权交涉中，列强除关注中国的法律和司法发展程度外，还提出开放内地的要求，这一要求也成为中外法权交涉中的重要问题。长期参与法权交涉的王宠惠指出，废除领事裁判权，“困难尚不在司法本身，而在内地杂居及土地所有权二者”。先行研究注意到近代中国的内地开放政策，不过对领事裁判权与内地开放的关系尚较少涉猎。鉴于此，笔者利用中、日、英、美四国外交档案文献及联合国日内瓦办事处图书与档案馆藏国际联盟档案等，通过梳理中外法权交涉，探讨内地开放与领事裁判权的关系，阐述这一时期的内地开放政策，揭示中国政府为恢复中外平等关系及维护国家利益所作出的努力。

一、 内地开放与领事裁判权之关系

内地开放，指允许外侨在本国自由居住及营业（近代中国通常称之为“内地杂居权”）、购置不动产（“土地所有权”或“土地权”）。近代中文文献在谈到外侨的这些权利时，之所以使用“内地”一词，是因为通商口岸及租界、租借地、铁路附属地等区域均已对外侨开放，只要与租界等外国人合法聚居区域相对而言的内地全部开放，则中国全境均对外侨开放。

民国时期有学者认为“外人一经入境，即有居住之自由”，但是否开放内地，各国规定不一，国际法亦无必须开放的规定。国联经济委员会为推动人员、经贸国际往来，依据《国联盟约》第23条，起草过《外侨待遇公约》，宗旨是给予外侨国民待遇。其中第6条规定，缔约国国民在其他缔约国享有合法旅行、侨居及永久居住的权利；第10条规定，缔约国国民在其他缔约国可以合法取得、拥有及租赁动产与不动产。1929年年底，巴黎外侨待遇国际会议讨论该草案，结果该草案未被与会各国接受，表明外侨内地杂居权与土地所有权尚未成为国际法上的外侨权利。

（一）内地开放与领事裁判权不能并存

近代中国对外侨居住、从事贸易及拥有不动产权的规定，长期主要不是基于国内法，而是基于中外不平等条约。外侨在享有领事裁判权的同时，大多只能在通商口岸的租界等少数开放区域自由居住、营业、购置不动产。1926年，王宠惠在向调查治外法权委员会提交的文件中指出，关于外侨居留区域的限制，“与享受治外法权有连带之关系”。国际法学者周鲠生亦指出，领事裁判权阻碍了内地杂居的实行，不利于外国在华商业发展。列强对此种限制自是不满。19世纪60年代，英国为了获取外侨在中国内地建房设栈的权利，主动提出部分放弃领事裁判权。清政府认为开放内地无益于国计民生，未予同意。

甲午战后，清政府部分官员意识到内地开放的益处。驻美公使伍廷芳认为，条约“许以遍地传教，不许以内地通商，殊为失策”；反思领事裁判权与中国法律及司法落后、不开放内地，为列强提供了借口有关，“谓我限以通商口岸，民人应就近归彼领事管束”；建议逐渐开放内地，强调此举不仅无害，中国反可借机收回租界，取消领事裁判权，进而推动经济发展，改善民生，充实国力。所谓的借口其实是列强侵犯中国主权的强盗逻辑，伍廷芳认识到领事裁判权、租界均不能与内地开放并存，并积极看待开放内地的成效，观点有一定价值。清政府虽未完全接受伍氏建议，但也认可中外通商有助于缓解财政困境，遂决定自辟岳州、三都澳为通商口岸，并陆续自主开放更多商埠。

庚子事变后的中英商约谈判中，英方重提内地开放之议，要求取得在中国内地自由居住、贸易、设厂的权利及不动产所有权。中方代表、办理商税事务大臣盛宣怀回应道：“只要治外法权存在一天，中国决不能答应”。后续谈判中，英国代表马凯（James Mackay）数次提及该问题，中方均明确反对在领事裁判权存续的情况下开放内地。

1915年日本提出“二十一条”无理要求，其中第2号第3款表明，日本企图在享有领事裁判权的同时，在中国东北南部及内蒙古东部地区攫取内地杂居权与土地所有权。北京政府对此持抵制态度。中国代表、外交总长陆征祥指出，“有领事裁判权则不能允内地杂居，有内地杂居则不应有领事裁判权”。迫于日本的最后通牒，北京政府承认日本在东北南部的内地杂居权与商租权，随后颁布《惩办国贼条例》等法令，通过禁止中国人将土地租予日侨等方式，限制日侨在东北的活动。

上述交涉史实表明，鸦片战争以来，近代中国政府始终坚持内地开放与领事裁判权不能并存的立场，但对于列强放弃领事裁判权，中国是否应开放内地，尚无深入思考。不过，随着北京政府将取消不平等条约问题提上日程，对撤废领事裁判权与内地开放的政策也逐渐清晰。

（二）撤废领事裁判权是自主开放内地的前提

巴黎和会上，中国首次在国际会议上正式提出撤废领事裁判权的要求。中国代表团在起草《中国之希望条件》说帖时，作为五代表之一的魏宸组强调须先废除领事裁判权，才可开放内地。该说帖列举了中方要求废除领事裁判权的理由，做出了在1924年之前完成法律及司法改革的承诺，还以内地开放的前景，敦促列强放弃领事裁判权，“中国法权既能普及于全境之居民……举国人民将自行敦促政府开放全国，俾外人贸易居住”。这一表述值得注意的地方在于，明确了开放与否决定于中国，只有先取消列强在华领事裁判权，中国才会开放内地，而非以内地开放作为取消领事裁判权的前提条件。

华盛顿会议上，中国代表王宠惠重提法权问题，着重说明领事裁判权的危害及中国法律改革的进展，明确表示取消领事裁判权之后，中方才会考虑开放内地，希望各国在1902年中英《续议通商行船条约》等的基础上，经过一定的过渡时期，放弃领事裁判权。这表明，北京政府鉴于短期内开放内地存在较大困难，希望能逐渐撤废领事裁判权。虽不同于巴黎和会明确以5年为期，但北京政府仍将撤废领事裁判权作为自主开放内地的前提。

然而，北京政府内部也有其他意见。1921年外交部一份有关外侨权利说帖的签注，出现了一旦废除领事裁判权，“即须行内地杂居之约”的表述。这一表述含有列强放弃领事裁判权，中国须立即开放内地的意味，虽不能完全视作以内地开放为取消领事裁判权的前提，但至少否定了在此问题上的自主权。同年的一份外交方针意见书着眼于联合美国，建议中国自行开放，“内地开放通商为大势所趋，亦他日必然之事，与其因外力迫胁而开放，无〔毋〕宁自行开放之为愈”，首先主动对美国开放，“凡开放之内地，许其设领之权，但所设之领不得有裁判权”，然后再向列强要求废除领事裁判权。这反映了北京政府开放内地，推动国家发展的意愿，但主张先对美国开放内地，然后以内地开放为条件，使列强同意放弃领事裁判权，与巴黎和会及华盛顿会议上中国政府的表态有区别。此后中国政府坚持的是两次国际会议上的主张，即先废除列强领事裁判权，然后才会自主开放内地。但列强将中国开放内地作为撤废领事裁判权的前提。1926年9月16日，调查治外法权委员会通过的《调查治外法权委员会报告书》（下文简称《报告书》），清楚体现了列强的这一要求。

《报告书》建议列强放弃领事裁判权后，“各关系国人民在中国各处得依照国际普通习惯及公平之标准，以享受居住与通商之自由及私法上之权利，自属当然谅解之事”。这一表述虽是日本主导的结果，但其他国家的委员并未反对，可见他们同样希望中国承诺只要撤废领事裁判权，就开放内地。王宠惠签字时，亦未反对，当是因《报告书》非正式的国际会议议定书，难以约束北京政府。《报告书》的要求与中方此前公开宣示的废除领事裁判权之后自主开放内地的政策，形成直接冲突，这在后续中国与比利时、西班牙、日本等国的法权交涉中均有体现。

二、 北京政府的筹谋与交涉

一战后，中德恢复外交关系时，已触及内地开放问题。德国同意不再享有领事裁判权，但希望中国能对德侨开放内地，并提醒中国预防列强以利益均沾为由，借机取得内地杂居权。北京政府原则上同意开放内地杂居，又以“第三国人民所能游历、居留及经营商务或工业之处为限”。中奥《通商条约》在内地杂居权上的条文亦如是，还规定“至不动产，应按照不动产所在国之法律办理”，没有给予奥侨土地所有权。在与捷克、波兰等新独立国的建交交涉中，北京政府也明确拒绝开放内地。这些国家不享有条约特权，北京政府仍不对他们开放内地，并非歧视性对待，而是缘于不平等条约体系束缚下对内地开放的慎重态度。始于1926年的北京政府到期修约外交，充分体现了这一点。修约外交决策机构——外交部条约研究会深入研究了该问题。

（一）条约研究会的讨论

1926年12月16日，条约研究会讨论撤废领事裁判权的步骤问题，条约研究会会长、外交总长顾维钧指出，“我欲收回领事裁判权，他国必要求内地杂居”，提出要思考能否承认外侨内地杂居权。外交次长王荫泰指出，关键在于中国是否愿意因“取消领事裁判权之虚名”，承受“外人内地杂居，经济之压迫”风险。

受顾维钧委托，条约研究会成员王宠惠、罗文干合作起草了一份法权问题说帖。他们认为，列强若放弃领事裁判权，中国很可能需要开放内地。但经济不发达国家，若准许外侨拥有土地，将使“土地尽入外人之手，喧宾夺主，为害不可胜言”；中国若承认外侨土地所有权，日本将趁机在东北等地区攫取大片土地，且日本废除领事裁判权时未给予外侨土地所有权，所以“吾国此时不能允许外人享有，似不待言”。内地杂居对中国经济亦是双刃剑，他们建议应将杂居区域限制在沿海、沿江及铁路沿线等交通便利的城镇，并同时废除租界、铁路附属地及使馆区，禁止在内河航行。中国给予外侨内地杂居权的前提，不仅是列强放弃领事裁判权，还要放弃租界、内河航行权等特权，这与北京政府此前的主张相比，是很大的进步；至于两次国际会议上未提及的土地权问题，则坚持不给予的立场。

该说帖得到条约研究会的认可，在后续讨论中，虽有其他意见，但对外交涉基本是参照该说帖执行的。1927年1月13日会议上，众人进一步研究内地开放问题，讨论如何原则上承认内地杂居权，实则参照土耳其等国办法，通过国内法加以限制；最好不承认土地所有权；逐渐开放沿江、沿海及交通便利各省；全国开放，则还须收回租界。

5月6日，条约研究会专门讨论土地所有权问题。顾维钧综合众人意见，指出“不能承认以抛弃领事裁判权，作为取得土地所有权……之交换条件”，至多原则上承认外侨土地所有权，但只要其他国家还享有领事裁判权，就暂不落实，且实行分期开放。

8月26日，条约研究会讨论外侨入境及居留问题。王荫泰认为，“以我国现在会社之状况，工商业之幼稚”，一旦开放内地，经济上将受外国压制，主张“在租界、租借地、铁路附属地未完全取消以前，即令外人放弃治外法权，我国对之似亦不便采用无限制主义的任其入境、居留之政策”。司法总长姚震也认为，受国内经济状况限制，“予外人以无限制的内地杂居，以为取消治外法权之代价，实非计之得者也”。会议决定“看地方人民程度若何，经济状况若何，法院及警察之组织若何”，逐步开放。

除了经济风险，条约研究会还注意到片面最惠国待遇问题。顾维钧等人清楚华侨在比利时等国享有杂居权，商务上的相互最惠国待遇亦是国际趋势，但他们也都认为，以中国国力及经济状况，“不能受最惠国条款应有之利益”。且因采取双边交涉的方式，一旦对某国让步，后续各国可能视此让步为理所当然，所以对于最先交涉的比利时，中国不可轻易让步。更何况不平等条约有关最惠国待遇的规定，是片面、无条件的，致使相关国家形成利益共同体。如果中国同意对一国开放内地，则条约列强援例要求同等权利，中国即便试图拒绝，亦“无辞以对……定难拒绝”。这会使一些外侨同时享有领事裁判权与内地开放的权利，中国所受损失将甚于旧约。所以，在双边交涉中，北京政府至多只原则上承认内地开放，实则尽量拒绝或拖延开放内地。

（二）中国与比利时、西班牙的交涉

条约研究会在内地开放问题上的筹谋，决定了北京政府与比利时、西班牙、日本等国交涉的立场。

1927年1月，中比开始新约谈判，焦点在于法权问题。中方坚持“领事裁判权必须统统废除”的立场，比方则要求以内地开放，特别是内地杂居权为交换条件，认为若非如此，即为中国不平等对待比利时。顾维钧表示，在各国均同意放弃领事裁判权前，不可能给予比国侨民内地杂居权，因如果同意比国要求，其他列强将会同时享有领事裁判权与内地杂居权；中方对外侨政策是一致的，并未歧视比侨。

1928年4月28日，中方提出新约草案，规定：废除领事裁判权；“此缔约国人民侨居彼缔约国境内，得遵照所在国法律章程之规定，有游历、居留及经营工商业之自由，惟以他国人民所能游历、居留及经营工商业之处为限”。这表明北京政府原则上同意废除领事裁判权之后，依法开放内地杂居，但实施内地杂居的区域及时间待定。比方专门委员纪佑穆（J.Guillaume）批评中方草案，“既与国际法不合，又反乎彼此互相平等之原则”，要求删除限制性条文，并补充土地所有权的规定。中方专门委员王继曾从片面最惠国待遇条款方面，解释了中国的困难，指出中国开放区域已经很多，内地杂居并不能使比方获得新权益，甚至提议比方限制华侨杂居权，但避而不谈土地所有权问题。此后，中比谈判停顿。

1927年8月，中国、西班牙外交官开始就新约内容交换意见。西班牙此前已提出以中国落实《报告书》建议为撤废领事裁判权的前提，且明确希望中国开放内地杂居。中方所提草案与中比新约草案基本一致，而西班牙的反应亦与比利时大体相同，指责中方草案关于内地杂居的限制违反了平等原则。中国专门委员王曾思表示，中国愿意开放内地，“以适合国际间经济合作之潮流”，但因受不平等条约束缚，如果同意西班牙要求，条约列强将同时享有内地杂居权与领事裁判权，“斯与〔于〕中国至为危险”，所以暂时不能开放内地。

后续交涉中，西班牙公使嘎利德（J.G.Cisneros）始终坚持要求内地杂居权，将其视作谈判的“先决问题”，甚至提出按地区渐进开放的设想，还建议中方发表声明，否认条约列强可以依据片面最惠国待遇，享有平等新约中的权利。但中方均未接受，反复强调中国目前无法承认内地杂居权，建议西班牙不要纠结该问题。经过多次磋商，双方在是否开放内地等问题上，意见始终无法一致，交涉陷于停滞。

就中比、中西交涉情况看，顾维钧等人似未遵循条约研究会的决定，但这不能简单判定为歧视两国。因北京政府与比、西修约交涉，虽历时一年多，但谈判次数屈指可数，还处在谈判早期阶段。在此阶段，对于渐进开放的建议，中方予以拒绝，不排除有谈判策略方面的考虑。

此外，随着讨论的深入，条约研究会意识到渐进开放亦有风险，因“我国作〔做〕事往往一放之后，即无法收回，兼以经济能力甚为薄弱……即组织能力亦复如此”，而且“深恐我若分期办理，则各国对于治外法权亦将分期抛弃”。若分别满足各国对开放地区的要求，则因各国在华重视的利益及势力范围不同，自会要求开放不同的地区，“日本必要求东三省、满蒙、长江及福建一带之杂居，比国必要求陇海路、正太路及汴洛路一带之杂居，法国必要求滇、粤、桂三省之杂居”，结果将是全国均已开放，列强却能在一些地区仍维持领事裁判权。

修约交涉中，比国首当其冲，顾维钧等人注意到，“讨论对付手段时，目光不宜只注于比国，尤应注及于其他各国”。他们判断，比、西两国更多是出于颜面上的考虑，如果满足两国要求，不仅不利于与其他国家的交涉，且容易使列强特别是日本，以最惠国待遇为由，在继续享有特权的同时，取得同等权利。中国生产技术与组织能力都较为落后，如果外侨挟雄厚资本及丰富的管理经验，进入内地开展工商业活动，将严重冲击民族工商业，所以中国“万不可让步，免启内地开放之渐”。而日本在修约交涉中，确在最惠国待遇问题上持之甚坚，并要求中方开放内地。条约研究会众人认为日本对于内地杂居及土地所有权最为注意，目的是“欲以经济压迫我国”。

（三）日本的政策及中国的应对

条约研究会的判断，基于近代日本侵华特别是扩大在东北势力的历史，并非杞人忧天。

日本将东北视作其拥有特殊利益的地区，在中国尚未开放东北全域的情况下，就开始大规模移民。据日方1927年资料，在中国东北的日本人及日本殖民统治下的台湾、朝鲜民众有近72万人，占在华日侨总数的92.4%。其中，在东北（不含旅大租借地）的台湾、朝鲜人超过53万，占该地区日侨总数的84.5%。据英方资料，九一八事变前，在东北的朝鲜人超过75万，占在华日侨总数近八成，是日本移民中国东北的主力。这些朝鲜人多是受日本殖民统治压迫，到中国东北开垦谋生。日本政府把他们当作实行侵略的先锋，不准他们归化中国，且非法设立警察，导致了万宝山事件等冲突。日本还谋求攫取在东北的内地杂居权。如1926年10月，日本贵族院议员藤村义朗访华时，称“倘使……许可满洲内地杂居，则如治外法权之撤废，依一种情形自可承认无碍”。东北易帜前夕，日本政府曾向张学良提出，愿在内地开放的前提下，放弃在东北的领事裁判权，并草拟了相关方案。

一些日本官员还谋划以放弃领事裁判权为诱饵，扩大在全中国的势力。1918年8月，日本外务省政务局课长小村欣一上书外相后藤新平，建议率先表示有意放弃领事裁判权，借此参与并指导中国法律与司法、警察、教育、税收等改革，待改革取得一定进展后，再放弃领事裁判权；强调放弃领事裁判权能得到内地杂居等权利，可进一步扩大日本在华势力。

华盛顿会议后，面对新的国际局势和在华经济竞争格局，日本扩大在华棉纺织业等领域的投资，开设了更多的工厂，并希望扩大在华活动范围，进一步将开放内地与取消领事裁判权联系起来。1925年12月15日，日本政府通过了参与调查治外法权委员会的方针，明确指出放弃领事裁判权，有利于扩大日本在华经济利益。具体计划是，中国在法律与司法方面满足日方要求，日侨集中的租界、租借地和“满铁”附属地维持原有制度，在日本放弃领事裁判权的地区，中国对日本开放内地杂居。根据该方针，中国完全对日本开放，日本却仍得以维持日侨聚居地区的领事裁判权，这对中国的危害远甚于领事裁判权。

对于日本的野心与企图，国人早就有所警惕。外交部吉林交涉员傅强指出，日本“朝野一致主张满韩合并……第一注意即在我土地产业之所有权”。对于“二十一条”中内地杂居权的要求，见习领事杨霆垣指出，此乃日本的“蚕食之谋”，并提出阻遏日本取得土地所有权的办法。华盛顿会议开幕前，英国劝说中国听任日本“经营满洲而以不涉中国本部为限制”，顾维钧反驳道，此乃饮鸩止渴之举，日本不仅是为了移民，还意图控制东北的原料和市场，且“满洲为历史上敌人入侵通道，屏藩稍弱，即危及中国本部，故万难放松”。曾在驻日使馆长期任职的文宗淑亦指出，内地杂居权和土地所有权，是“日人数年来对东三省之唯一要求，只因限于条约未能如愿”，便假手于一些中国人购买土地。

1926年10月27日，中国驻日使馆密咨外交部，分析中日修约交涉中，中方如欲撤废领事裁判权，日本将要求开放内地；认为中国的状况，尚不允许全面开放内地杂居，而开放口岸本就较多，外侨更享有诸多超越国际法的特权，因此应参考日本做法，通过国内法，在通商口岸，“酌定范围，许外人以居住营业之自由……以示限制”；土地方面，华侨在日本只享有租赁权，且若贸然给予日侨所有权，“则土地经济不免为外人操纵，民生日蹙，至为可虑”，故中国不应给予日侨土地所有权。

1927年1月，中日开始修约谈判后，日本政府在法权方面的方针是，满足中国撤废领事裁判权的愿望，不过有中国颁布相关法律，由新式法院审判日侨所涉案件，维持租界、“满铁”附属地现状等前提，并且中国要开放内地杂居，同意日侨土地所有权。该方针与前述1925年方针一致，仍是在名义上同意放弃领事裁判权，实则欲继续保留日侨聚居地区的领事裁判权，同时取得内地杂居权及土地所有权。

应日方要求，2月1日中方提出新约大纲，规定日本放弃领事裁判权；中国以国内法规定外侨内地杂居权，未提及土地所有权。与中比、中西交涉不同，中日修约交涉重点是关税及最惠国待遇问题，而非法权相关问题。至1928年4月20日，中日就法权问题进行了8次专门委员层级的非正式协商。日方原则上赞同废除领事裁判权，但始终要求以内地开放为交换条件。中方反复说明理由，终未获得日方谅解，交涉未取得任何进展。

这固然是因为关税等问题牵涉了双方更多精力，但亦是中方认识到双方立场差距及内地开放的风险后刻意为之的结果。外交部条约司主张，拒绝日本内地杂居权要求，即便是局部地区的内地杂居，也要明确以国内法限制之；土地所有权不能准允；强调开放内地“非与领事裁判权为对待，乃与租借地、租界、铁路附属地为对待”。王荫泰提议中日谈判时，暂不在法权问题上着力。前驻日使馆参赞张元节指出，一旦开放内地，日本将趁机实行“在中国殖民之计画〔划〕”。顾维钧于是决定“法权问题关系太属重要，似宜另觅一次要问题，先与讨论”。

三、 南京国民政府的交涉

南京国民政府成立后，实行温和的“革命外交”，继续推动废除不平等条约，以在相互平等的基础上发展对外关系。与北京政府对片面最惠国待遇的忧虑不同，国民政府反其道而行之，在与比利时、西班牙等国的条约中，将其放弃领事裁判权，与其他国家放弃领事裁判权联系起来。这一做法通常被视作软弱的表现，但如果从解除片面最惠国待遇束缚的角度看，则具有一定合理性。因为届时将是列强同时放弃领事裁判权，出现某些国家同时享有领事裁判权与内地开放权利的机率会大大降低。此外，这些条约明确只有双边关系完全平等之后，中国才会自主开放内地，亦是一大进步。

（一）中比新约风波

1928年10月下旬，国民政府开始与比利时进行新约谈判。11月22日，外交部长王正廷与比利时代办纪佑穆签订中比《友好通商条约》，规定两国于1930年1月1日前订立对比侨行使法权之详细办法，或是半数以上的条约列强承认放弃领事裁判权时，比侨正式受中国法律及法院管辖；中国政府声明，取消领事裁判权，且两国关系“达于完全平等地位之后”，将允许比侨享有内地杂居及土地权，但须受法律限制。随后，中方又与意、丹、葡、西签订与该约内容大致相同的条约，并均附有双边关系完全平等后，中国开放内地的声明。

中比达成新约的消息传出后，舆论乐观地表示，此举将增进两国友谊，“这将是比世上任何领事裁判权更好的保护”。但在具体条款公开后，人们失望了。首先是放弃领事裁判权的条件，使得比利时可继续享有领事裁判权。更多的批评，针对的是内地开放的声明。

驻比公使王景岐、改组派要员褚民谊批评开放内地是引狼入室之举，特别是承认外侨土地所有权，东邻日本将大肆购买土地，且日本“足迹所至，枪炮随之”，只要中国发生动乱，日本就会以护侨为名，出兵干涉，危及“国本、国防……国权”；主张取消内地开放条款，强调即便开放，也只能是中国主动开放，而不是规定于条约中。国民党元老蔡元培、地方实力派李宗仁等鉴于中国历史上的民族问题及国外的移民问题，认为中国“民力民智，都还幼稚，经济力尤感不足”，一旦承认外侨内地杂居，“野心国”日本将趁机实施移民政策，结果轻则纠纷频起，外国逐渐控制中国经济资源；重则国土沦丧，民族危亡，国家覆灭，因此绝不能以内地杂居作为取消领事裁判权的交换条件。法学家周鲠生、鲍明钤从国际法及外交史两方面批评该声明充满妥协性。鲍明钤更是指出，若满足日本内地开放的要求，结果“满蒙就难保了”，日本将进而侵略关内地区。

这些反对意见都是担心日本利用中国开放内地的机会，大肆移民，购买土地，在东北“社会基础成立，经济势力确定”，进而威胁中国领土主权。

不过，很多持反对意见者，因国际法知识有限，误解了条约中“自由”的含义。1930年3月28日，外交部条约委员会第26次会议讨论中瑞（典）商约草案。对于第18条关于商船可在沿海开放港口“自由驶入”之规定，薛卓东、吴南如等委员认为“自由”二字范围过广，主张删除。刘师舜表示反对，指出若以为有“自由”二字，即可不受限制，是错误的见解。经表决，刘师舜的主张赢得多数赞同。然而，专门研究、审查条约的条约委员会委员们，尚且对“自由”二字抱有疑虑，由此也就不难理解为何不少人将内地开放误认为，外侨可在内地任意活动，并担心国家领土安全因此受到威胁。

时人认知上的另一局限是，过于强调外资的负面影响。这自是与外侨、外资长期享有各种特权有关，但中外关系平等之后，政府可以采取多种法律与政策手段，扶持民族资本主义的发展，不必消极地采取“以限制内地杂居，把外国人限制在通商口岸，来做保护国家经济的方法”。

此外，诸多讨论忽略了国民政府内地开放政策的重大转变。此前条约研究会关于内地开放的讨论，侧重于列强均放弃领事裁判权，最多还谋求列强放弃租界、租借地、内河航行权；国民政府则要列强放弃所有特权，强调只有不平等条约完全废除，中外关系真正平等，中国才会开放内地，并在国际会议上明确表态。1929年11月6日，在外侨待遇国际会议第4次全体大会上，中国代表、驻法公使高鲁声明，只有彻底取消列强在华特权，中国才会在《外侨待遇公约》上签字，表明了国民政府在内地开放问题上的政策。

王正廷反驳批评意见时指出，人们的担心是外侨长期享有各种特权的结果，但外侨丧失特权后，中国政府可以用各种手段限制这两种权利，因条约的规定仅是原则性的，具体如何执行由国内法律决定，只要妥善处理，不会造成危害；并指责批评者自相矛盾，且如果否认内地开放的原则，将危及华侨利益；强调应在相互平等的基础上，积极参加国际竞争，发展国内经济。他挑明人们主要是忧虑日本“援例订约，将使藩篱尽撤，夺我边陲，剜我腹心，为患甚亟”，但日侨失去条约特权庇护后，中国以法律限制之，日本亦无可奈何；且从事实看，日侨多年移民东北总人数尚不及山东一年移民东北的人数，因此不必担心外国移民。

中比《友好通商条约》虽遭到一些批评，但在内地开放原则下，如何对外侨行为及权利予以规范的讨论已展开。1929年1月11日，条约委员会决定由楼桐孙负责研究内地开放问题。3月，楼桐孙完成研究报告，指出不必过分担心内地开放的风险，“外人若放弃一切特权，悉受中国法令之支配，则褒贬操纵，权仍在我，亦无〔毋〕庸此时之太为过虑也”。从交涉进展来看，楼氏的意见与外交部一致，即并不强烈拒绝开放内地，而是强调在废除领事裁判权，进而实现中外关系的平等后，自主开放内地，以法律章程限定外侨权利与活动。

（二）与英、美等国的交涉

在完成与比利时、意大利等国的修约工作后，国民政府开始与英、美、法、荷等国交涉法权事宜。法、荷均要求中方先完成《报告书》中建议的改革，并同意开放内地。不过，国民政府法权交涉的重点，不是法、荷，而是英、美。英、美都希望能逐渐放弃在华领事裁判权，更关注在逐渐撤废的过渡时期内，如何维护本国侨民利益及在上海地区的利益，而非彻底放弃领事裁判权后的侨民权利。

1930年3月，英、美联合确定的“詹森—蓝浦生草案”（Johnson-Lampson Draft），要求侨民在中国全境可不受限制地居住、贸易及拥有不动产。不过英国并未坚持这一点，原因是英使蓝浦生（M.W.Lampson）意识到，中国已将内地开放与彻底取消列强在华特权对应起来。英国外交部亦怀疑内地杂居权有利于英商的观点，出于谈判策略的考虑，并顾及日本意见，虽要求中国开放内地，但又决定若无法使中国让步，可以参照1930年2月中捷《友好通商条约》，以最惠国条款的方式处理。故英国外交部后来提出的条款是，英侨在服从中国法律的基础上，可像其他外侨一样享有中国内地杂居权和土地所有权。

1931年4月27日，王正廷在与蓝浦生的会谈中明确表达了中方立场，指出只有不平等旧约均已取消，中国才会开放内地杂居。因为若非如此，将导致一国放弃所有特权才得以享有的内地杂居权，英国在继续拥有一些特权的情况下，也得以享受。5月18日，王正廷与蓝浦生就内地开放问题达成共识，即维持英侨现有权利，并由蓝浦生在签约时提出照会，声明英国政府保留在适当的时机提出该问题的权力。可以说，在此问题上，英国完全接受了中国的立场。这是因为内地英侨多为赞成放弃领事裁判权的传教士，英国在华利益主要集中于通商口岸，既难以让中方开放内地，开放后的利益亦不确定，因此虽争取但不强求中国开放内地，更重要的是要保障在上海等重要口岸的利益。

中美交涉结果与中英相同。美方草案虽多次重复“詹森—蓝浦生草案”的条文，但亦未坚持要求开放内地。由于美国施行排华法案，歧视性地限制华侨入境、居住、工作等权利，且美国在不动产所有权上采取限制平等主义，各州法律规定不一致，并未给予华侨同等权利。如果美国要求中国开放内地，中国势必要求互惠待遇，但这将遭到排华各州的反对。更重要的是，出于保留上海等地领事裁判权、在审判外侨的新式法院增设外籍法官等方面的考虑，美国放弃了中国开放内地的条款。中方则至多同意，美侨可根据中国法律，享有在同等条件下，与其他外侨相同的居住、贸易、从事工商业、获取不动产等权利。中英就内地开放问题达成共识后，美国迅速接受了该办法，7月14日条约草案仅规定中国保障美侨现有的居住、营业、不动产方面的权利。

（三）中日交涉

国民政府与其他国家的交涉多少有些进展，但与日本的交涉则全无进展，原因是日本要求中国开放内地，却又不愿彻底放弃领事裁判权。1928年“五三惨案”之后，中日关系已处于紧张状态。中比《友好通商条约》签订后遭到的不少批评意见，反映出国人对日本利用修约扩大侵略的担忧，因此国民政府在中日法权交涉时，“不能不心存疑虑，亦不敢作任何屈从与妥协”。

日本政府的方针是以《报告书》为基础，讨论撤废问题，谋求内地杂居等权利，并坚持将租界和“满铁”附属地排除在撤废地区之外。1929年9月5日，日本外相币原喜重郎在与国民政府司法院副院长张继会谈时，表明日本立场是“中日修改条约及收回法权问题，原则上固不反对，但对满蒙政策不能放弃”。实际上，日方不仅反对放弃领事裁判权，还在所谓国际通行的私人权利名义下，要求享有内地杂居权和土地所有权。这一年，日本外务省讨论数稿的中日《通商航海条约》草案，均要求中国开放内地。其中，11月7日外务省通过的条约草案，对内地开放问题做了详细规定，要求享有国民待遇及最惠国待遇。

因日本的拖延，直到1931年中、日两国外交官才就法权问题展开讨论。3月12日，日本代办重光葵向王正廷提交的条约草案，坚持渐进放弃领事裁判权，并明确提出“放弃治外法权与内地开放密切相关，在逐步放弃治外法权的同时，应允许日本国民在中国内地享有居住和贸易的权利”。日本要求将东北、山东等所谓“某些具有特殊性质的区域”排除在外；日本一放弃在其他地区民事方面的领事裁判权，中方就须承认日侨内地杂居权；日本放弃刑事方面的领事裁判权后，中国须给予日侨土地所有权。对于该草案，王正廷表示，只有彻底废除中外不平等条约，中国才会允许外侨内地杂居；只要租借地与租界还继续存在，中国就不可能开放内地杂居。

6月9日，重光葵向王正廷提出修正草案，明确要求保留租界及其毗邻地区、“满铁”附属地及胶州湾的领事裁判权，且中国须开放内地。王正廷表示承认日本在东北及山东的既得权利，但不能开放内地。7月11日，王正廷提出中方草案，核心内容是在一定时期内给予日侨司法保障，完全未提及日侨内地杂居权和土地所有权等问题。两国立场差距过大，随着九一八事变发生，法权交涉停顿。日本发动侵华战争，扶植起伪满政权和汪伪政权后，通过与他们签订非法“条约”，攫取了在沦陷区的内地杂居权和土地所有权。

结语

1919—1931年，中国政府持续推动废除领事裁判权的工作，取得了一定成效，使相当比例的外侨不再受领事裁判权的“庇护”，不过也遇到了巨大的阻力与困难。列强不仅质疑中国法律和司法改革的成绩，怀疑中国是否有能力保护外侨，还要求中国开放内地。

中国政府不反对内地开放，但受制于不平等条约体系，不敢轻易让步。政府对内地开放风险的担忧，固然与时人的国际法认知及对民族资本信心不足有关，但根源在于中国长期受不平等条约的束缚与日本的侵略威胁，特别是日本试图在保留“满铁”附属地等利益集中地区的领事裁判权同时，要求中国开放内地，必然令中方担心日本意在乘机威胁中国经济与领土安全。

中国政府坚持领事裁判权不能与内地开放并存，撤废领事裁判权是开放内地的前提，虽曾以开放内地的前景，敦促列强放弃领事裁判权，但从未正式承诺一旦列强放弃领事裁判权，中国就开放内地。随着交涉的深入，北京政府决定除了废除领事裁判权，还要取消租界、内河航行权等，才可开放内地。国民政府坚持，只有不平等条约被彻底废除，中外关系实现平等后，中国才会基于平等互惠原则，依据中国法律，自主开放内地。这体现了中国政府在此问题上的政策连续性，以及越来越重视完全平等的追求。

中国政府的内地开放政策，一度遭到批评和反对，顾维钧等主持修约者更是被讥讽为“心目中充塞不平等意思，与道光年间人物无异”，但政府的政策不存在所谓违反国际法的问题，也正是出于对中外完全平等关系的渴求及对国家利益的权衡，才会如此坚持自主开放内地的立场。比、英等国在法权交涉中，接受了中方的政策要求，同意在中外关系完全平等后，中国自主开放内地，成功达成了一系列协议。然而，由于日本的抵制并发动九一八事变，致使数年的中外法权交涉功亏一篑。