来源：中国历史研究院 2024-03-29 16:01 北京

作者：黄正林，系陕西师范大学历史文化学院教授

原载：《历史研究》2024年第1期

摘 要：皖南事变后，中共中央和陕甘宁边区政府为应对财政困难，采取一系列措施，在边区主要领导人中引发争论：一方主张紧缩发行边币、在财政上“量入为出”、取消运盐“弊政”，被称为“偏于保守的方针”；另一方主张大量发行边币、继续实行“官督民运”运盐政策，被称为“主张发展的方针”。毛泽东从抗日战争和根据地建设大局出发，对“偏于保守的方针”提出批评，指出发展经济是解决财政问题的出路。西北局高干会配合整风运动，统一了边区财经建设思想。自此，“发展经济，保障供给”成为抗日根据地财经建设的总方针，边区成功实现由外援依赖型财政向独立自主型财政的转型。

关键词：毛泽东 陕甘宁边区 财经政策 整风运动 西北局

1941年，抗日战争进入最困难时期。皖南事变后国民党政府彻底停发八路军军饷，日军加紧对中共敌后抗日根据地的扫荡，抗日根据地特别是陕甘宁边区（下文简称“边区”）陷入财政经济困难。为应对困难，中共中央和边区政府采取一系列措施，包括发行货币、征粮、发行公债、运销食盐、实行财政预算制度等。这些应急措施缓解了边区财政困局，但也引起一系列连锁反应，如物价上涨、民众负担加重、干群关系与军民关系紧张、财政预算难以执行等。应如何应对和解决财经困难，边区出现争论。

关于这次财经问题争论，研究者已有所关注。陈晋论述了毛泽东在解决“官督民运”运盐政策争论中体现出的领导艺术。宋金寿将此争论理解为“谢觉哉与林伯渠之间关于如何克服陕甘宁边区财政经济困难的争论”。此外，还有一些有关边区财政问题的研究涉及这次争论。总体而言，既有研究少有从边区发展及财经政策转型视角展开考察。本文尝试将这次争论放在抗日根据地财政转型的大背景下进行讨论，一方面，系统梳理此次争论，厘清以往研究中存在的误解和曲解；另一方面，探讨抗战进入相持阶段后根据地财经政策的转型及其意义。

一、1941年财经政策

1937年，随着抗日民族统一战线的形成，八路军军饷开始由国民政府拨付。1939年，边区财政收入中“协款”即国民政府拨款约占89.66%，1940年约占73.54%。边区还有部分收入来自海外华侨和后方进步人士的捐款。1937—1940年，外来财政收入占边区收入的50%以上。这一时期边区财政属于外援依赖型，基本政策是“力争外援，休养民力，医治内战创伤，积蓄力量，支持长期抗战”。边区内部只征收救国公粮、少量的盐税和行政性收费，所占比例较小，尚未建立比较完备的财政经济体系，应对各种突发事件的财政能力较为有限。

皖南事变后，国民党政府停发八路军军饷，“对边区的封锁更加严密，一切外援都告断绝”。而侵华日军对八路军和根据地采取严酷的军事进攻和封锁措施，轰炸延安并进攻陕北。因依赖外援，边区“对自力更生，独立自主的精神在思想上也是不明显的”。边区进入财经最困难时期。中央财经部门不得不采取应急措施，调整财政经济政策，以“集中领导，分散经营”的原则“发展生产，实行自给”。首先，金融方面，禁止法币流通，发行“陕甘宁边区银行币”（下文简称“边币”），建立独立自主金融体系，通过增发500万元边币，“给各机关部队一部分生产资金，各自经营解决经费困难”。其次，平衡进出口方面，“发动群众驮运食盐出口，计划出口六十万驮，其中六万驮为公盐”。这些措施解决了边区财政面临的一时之困，并向建立独立自主的财经体系迈出艰难第一步。

然而，因中央财经部门和边区政府主要领导人在思想上准备不足，这些措施在实行过程中出现了各种问题。第一，政策执行中，“只有分散经营，没有集中领导”，出现了一些乱象。部分机关单位、部队为了“实行自给”，各自为政，有经营商业，“辗转贩卖，互相倒手，抬高物价”，有“虚报人数，浮支粮食，边区七万多人而吃粮的人八万多”，有“扣押公款，自由支配，收到公债不交金库”，用于“贩买经商或建筑礼堂房舍”，有“私买法币，造成黑市，影响到边币跌价，破坏政府法令”，有“私自收税，自由支用”，有“拆庙宇，伐树木，毁钟卖铁”，“借用群众工具，妨碍农民生产”，等等，不一而足。边区部分机关、部队在增加财政收入上“打圈子”，没有把重点放在发展工农业生产从而开辟财源上。

第二，边币发行引发物价高涨、货币贬值。1941年初，边区政府宣布禁止法币流通，发行边币，规定边币为“唯一的边区通货本位”。根据中央指示，第一期（截至6月）计划发行1000万元，但实际发行量达1105.2万元。边币的高速度发行具有财政救急性质，“当时外援突然断绝，财政上一时无法补救，不得不采用发行边币来弥补财政的亏空”。尽管第一期发行后已经出现币值下跌和物价上涨情况，但为解决财政困难，获得工农业生产所需资金，中央决定继续发行边币，7—9月累计发行492.9万元。发行边币虽暂时缓解了财政困难，但由于发行过快，对边区经济和民生产生影响。据统计，1941年西安物价上涨2.7倍，而延安物价上涨4.8倍。

物价波动随着时间推移越来越严重。5月，“绥德物价大波动，边币跌到1元5毛顶法币1元”；7月，“延安边币跌到2元顶法币1元了”。物价波动的原因，“第一是五月时局紧张，引起人民恐慌心理，不愿保存边币。第二是敌人用大批货物在碛口套取法币，警区（绥德警备区——引者注）一带法币需要大增，边币便吃不开了。第三是三边盐务处拒用边币，陇东驻军拒用边币”。不仅民众拒绝使用边币，甚至部分驻军也拒绝使用。

第三，运盐问题。陕甘宁边区银行行长朱理治认为边币贬值和物价上涨的原因之一是进出口不平衡，建议大量输出边区特产，抵消入超。因此，5月18日，西北局作出运盐的决定，西北局书记高岗指出，“组织全边区人民驮盐运动，成为我们边区党与人民当前迫切的中心任务”。为此，“督运”政策出台，西北局成立以书记高岗为主任委员的食盐督运委员会，边区、分区、县、区、乡成立专门机构，各级党政一把手负责组织运盐队伍。西北局要求，到1942年1月，食盐运销数量要达60万驮（公盐6万驮）。

尽管从边区到区乡的各级政府都作了一定部署，但运盐过程中还是出现了一些问题。一是60万驮运输任务过重，边区没有足够运输能力。二是“官督民运”的动员方式引起民众不满。边区只有少数县有运盐传统，如陇东的环县、三边的定边，但大部分县远离盐产地，无传统也无经验可谈。从当时各县报告看，由于运盐有违农时，民众不满情绪日益增加。绥德分区农民不养牛只养驴，“全年耕种驮运都靠毛驴为生，运盐期间又值翻地播麦种之时，倘若全数动员运盐，影响民生过巨”。一些乡村青年为逃避运盐，早晨赶着牲口躲进山沟里。一些民众认为驮运公盐是变相要钱，“怪话”层出不穷。运盐中的各种问题，导致边区主要领导人对“官督民运”政策产生不同看法。

二、财经政策争论

1941年关于财经政策的争论始于货币发行问题，后波及其他方面。禁止法币流通后，关于是否发行边币，各方一开始就存在不同意见，“边区政府希望不发，中央和西北局希望发，最后决定发1000万”。第一期边币发行后，严重的物价上涨和边币贬值引发货币政策应宽松还是紧缩的争论。西北局认为，“边币不仅有党与政府政治上胜利的担保，同时也有国营财富的担保，如政府经营之盐和其他工业等，以及银行一定之保证金必要兑换保证等”。换言之，有政治和经济上的保证，边币可以大量发行。边区财政厅支持该意见，部分银行人士甚至主张“大量发行，无须保证”。但边区政府主要领导人持不同意见，认为要稳定物价，不能继续发行边币。如边区政府秘书长谢觉哉认为“用纸币济财政的急，不是不可以，但应认清这是苦水，不是甘露”；银行主要负责人主张“外面涨50%，我发50%。对外讲不能发，对内讲可发一些”。“银行委员会经常开会，争论很多，每次都没有结论”，对于发行或不发行“没有人敢负责任”。因无经验，边区对货币发行与物价、财政之间的关系十分迷茫，无法判断货币发行的前景究竟如何。

与货币发行问题相关的是银行与财政关系的争论。1941年上半年，财政性借款占总发行额的86%，下半年占比达74.8%。银行方面认为，“银行被财政拖累得一点气也透不过来，银行1700万元放款中倒有1547.9万元是属于政府放款与半财政半生产的放款。银行生产放款，表面上虽有800多万，实际上绝大部分是半财政性的”。10月，银行负责人朱理治、黄亚光向高岗、贺龙、林伯渠提议限制财政借款和透支，“在一定期限内或三个月一次由财经委员会划定发行额时，即规定财政借款的金额，及向银行最高限度的透支额。财政借款不计算利息，只计算印刷费。向银行的透支即依照银行透支章程计息。由银行依据具体情形规定每月透支的最高额，以调剂财政金融的关系”。朱理治还写信给毛泽东，“要求财政上不要拖累”。

然而政府财政部门不认同银行的要求。陕甘宁边区财政厅厅长南汉宸认为财政拖累银行的说法是不正确的，银行为财政提供透支是“责任”，弥补亏空是“应该的”。他还认为虽然货币发行过多导致物价上涨的公式“一般是对的”，但在战争环境下照搬书本知识，不是教条也“变成教条”。在革命战争年代，边区处在封锁中，货币“要根据边区具体条件和实际需要来发行”。

银行紧缩发行货币，减少财政透支，还引发财政预算与保障财政供给的矛盾。1941年边区财政困难时，中央财政经济部认为“应付财政难关的方案是停发经费五个月”，要求“边区所有各级机关、部队、团体经常费与临时费等，一律按照预决算章程办理”，“建立严格的预算决算制度，尊重金库权限以内的独立性”。也就是说，财经部门为不增加民众负担，主张严格执行财政预决算和缩减经费办法。这是“量入为出”的财政观点。例如，边区政府委托军委后勤部在三边设立盐务局，盐的收入归军队，故1941年中央财经部门未将军费列入财政预算，最终造成军队和一些机关入不敷出。又如中央社会部人员增加但预算未增加，经费困难。6月10日毛泽东写信给中央财政经济部部长林伯渠，询问能否增发社会部经费。13日，毛泽东又写信给林伯渠，要求今后把军队的预算添进去。为执行该指示，8月，中央财经委员会“另发票子300万，全部给军委”。

虽有人主张在财政上“量入为出”，但南汉宸认为，“边区的财政就是边区的几万军队与工作人员的吃饭穿衣打仗和事业费的如何取得与分配的问题，如果没有这工作就无法做事，无法革命，也就不能战胜敌人”，“财政工作就是管理国家（或地方）财政的收入和支出，而且必须使收支平衡，在收支两方面则支出为主，收入必须服从支出。财政不同于私人经济，私人经济往往是量入为出的，国家的财政必须量出为入，必须根据当时的政治任务的需要，在保证政治任务完成的原则下计划收入，倘使收入不够支出，就必须设法增加收入”，“在支出方面，我们的财政是服从于边区的政治任务，保障我们政权的各种政策的实现”，即指出革命财政必须以支出为主，应“量出为入”。

边区财经政策的核心是要解决边区党政军供给和民众生存的问题，即毛泽东所说“鱼大水小”问题，争论焦点是农民负担重还是不重。一种观点认为，1941年发行500万元公债、运60万驮食盐和征收20万石公粮，大大加重了农民负担；另一种观点认为，边区农民负担“同国统区比不算重”。该问题的争论延伸为关于“劳役”问题的讨论。如8月12日，关于如何动员民众，谢觉哉致信毛泽东：“为着战争于直接关系军事的外，某些劳动须予以‘半’或部分的强制，道理我是懂了。但这种强制最好是包在政治动员及群众力量的压迫下面。这在边区尤为必要，因为边区区乡干部长于蛮干之故。”他认为“官督民运”是具有强制性的“劳役”，区乡干部在缺乏政治动员的情况下增加了农民负担。毛泽东回信称，“劳役须经政治动员是完全对的，这就是我们的劳役与国民党的劳役之原则的区别，我们的特点是革命加战争”，强调应从战时环境出发思考动员方式的问题。直到中共中央西北局高级干部会议前夕，农民负担重或不重，依然是关注的焦点之一。如1942年9月，中央财经委员会召开“整财会议”时，李富春指出，“财政出发点，取之于民，用之于民，保障6万人需要，如离开此中心是不可的。过去曾有争论，即民众负担增多问题。6万人需要，不管如何要靠民众。如只顾民众，不管我6万人的必需是不行的”。尽管会议提出财政和金融应以保障供给为中心，但未给出妥善解决保障供给与农民负担、运盐与劳役之间矛盾的方针和办法。

边区主要领导人在“督运”政策上也发生争论。在清代，驮盐就被认为是“弊政”，有“赔折之苦”、“脚力之苦”、“伤农之苦”。7月10日，边区政府主席林伯渠将相关内容摘录出来交给谢觉哉，可见林伯渠不认同“官督民运”的运盐政策。而谢觉哉对“官督民运”政策的意见最大。7月15日，谢觉哉在日记中写道：“凡不愿运盐的县，可令其加销公债，庶几民困、军困都可解救。”19日，他在《花定池盐运销的研究》一文中指出，西北人口不足2000万，周边国统区消费不了60万驮盐，即便“我们有权力把青海吉兰太池、察罕池以及各地小盐池封闭，勒令尽吃花马池盐”也消费不了。没有研究运销的主客观条件就盲目动员全民运盐，造成“人民赔累，荒废农时，强所不愿”的后果。

谢觉哉的意见和建议被西北局部分接受。7月26日，西北局决定将运盐数目减至40万驮。30日，边区政府发出通知，原定60万驮任务分作两期完成，“第一期从本年开始发动运盐起（即七月初起），至本年十二月底止”，运盐数量调整为32.2万驮（包括6万驮公盐）。这与西北局决定的数目相差7.8万驮，说明边区政府并未完全执行西北局的决定。1941年最终只完成运盐29.9万驮。西北财经办事处总结1941年运盐和财政问题：“经过整年的全部动员，县长、县委书记亲自带上运输队露宿风餐，往返运盐。征粮工作团除夕还有的催收粮草，大家都拖疲了，群众也烦了，年终结账还有五六八万元（占岁出百分之二二），不得不祈灵于印钞机。”运盐未能从根本上解决财政问题。

尽管运盐和“官督民运”政策遭到质疑，但西北局依然坚持实行。7月26日，西北局在决定减少运盐数量的同时继续强调，“应在党内群众中认真动员，深入宣传解释，进行人力畜力的调剂。与破坏分子作斗争，克服一切困难，以期完成任务，决不能丝毫松懈”。8月9日，毛泽东致信高岗、陈正人，要求对谢觉哉反映的运盐问题进行调查，并附上谢觉哉的来信和安塞报告。收到毛泽东来信后，西北局发出紧急通知，指出运盐政策本身没有错，发生问题一方面是因为基层干部工作没有做好，党员干部对群众的解释说服工作不够（如对群众说运盐只是上级命令），在群众中模范作用不够，在具体解决群众困难上做得不够，有时采取“强迫命令，如绑人、没收牲口等”的工作方式；另一方面是因国民党特务在边区周围进行造谣破坏，“一时的欺骗了少数的群众”。

针对西北局的指示，9月，谢觉哉致信毛泽东，认为“运盐认识已趋正确”，但依然存在耽误农时、牲口烂背、运盐赔本等问题。毛泽东可能把信转给了高岗，因此西北局专门召开延安县干部会议，高岗专门就运盐耽误农时、运盐赔本、运盐增加农民负担等15个问题进行解答。关于运盐耽误锄草，高岗说可以组织青壮年妇女、青年娃娃、老人、难民锄草，“锄草是决不会耽误的”。关于运盐赔本的问题，高岗回答：“每人赶三个牲口，自带粮食都算钱，也不过花费百元左右，三驮盐起码卖上四百元，运盐是有钱赚的，赔本是例外。”关于运盐增加农民负担问题，高岗回答：“现在以保证农作，保证运盐为第一重要工作，其他动员一般的要禁止，必要动员的也要和运盐工作配合着做。各方面都照顾到，而以运盐为中心。”这次会议针对性很强，西北局在公布会议内容时强调：“运盐是边区目前第一等重要工作，干部认不清楚这点，就缺少信心，不认真对民众解释，是运盐的极大障碍，现将高岗同志在延安答复干部的疑难问题记出，借作各地运盐干部的参考。”从西北局的指示、通知和高岗对相关问题的回答看，西北局坚信运盐能解决边区财政困难，依然把运盐工作放在首位，坚持“官督民运”政策。

因边区政府对制定的金融、运盐等政策执行不力，西北局多次提出批评。6月25日，西北局指出：“边区党与政府对于经济建设领导之不够，对于集中领导与计划性放松了，虽然对于集中领导上有某些困难，边区经委会缺乏健全的组织与经常的工作人员是其重要原因之一。对于经济建设全面的注意与研究不够，如金融的、贸易的等各方面缺乏周到的注意，就容易使得经济发展上有顾此失彼，不能全面配合的现象。”关于边币贬值与物价上涨，西北局认为主要是因为“我们主观上对于边币发行的巩固等准备工作做得太差，以至于没有做”，边区党和政府都应负责任。高岗还批评边区党政干部存在主观主义倾向，“主观主义的基本特征是理论脱离实际，以理想当现实，以感想代政策。边区在历史上虽受过主观主义的血的教训，但并未引起应有注意”，“边区党内不重视调查研究，不了解实际情况，粗枝大叶的计划，照例老套的报告，不切实的指示，怕发展自我批评等现象，都是主观主义的表现”。这些批评的指向十分明确，使边区政府主要领导人面临较大压力并产生抵触情绪，林伯渠甚至产生辞去边区政府主席一职的想法。时任毛泽东秘书胡乔木回忆：“1941年，抗战进入最艰苦的岁月，各种矛盾都突出起来。在一些经济政策问题上，如怎样看待减轻民赋问题、如何认识当时带有一定强制性的运盐政策问题、政府预算问题、纸币发行问题等，边区政府与中央局之间出现了分歧和争论。”以后见之明看，这些争论都围绕着“如何分配有限的财政资源”展开，没有从根本上考虑通过发展经济解决财政收入不足的问题。

三、毛泽东的介入

为解决西北局与边区政府的矛盾分歧，毛泽东开始介入边区财经政策争论。他从做边区政府主要领导人的工作着手，希望他们转变财经观念。6月13日，林伯渠、谢觉哉到毛泽东处谈话至傍晚。从事后毛泽东给林伯渠的信看，谈的应该是如何执行财政预算问题。他在信中提出两点注意，“（一）凡必不可免之钱，予以慨允，使受者得所。将来要塌台，让他塌去（实际上不会塌的），此时不与龂龂计较。其原则就是‘必不可免’四字。弱小部分，予以扶助，亦包括在此原则内。（二）不管是中央的，军队的，地方的，一概包揽，为之统筹”。6月15日，毛泽东又在信中说：第一，追加预计是不可避免的，因预先计划不可能，只能在预算中加重总预备费，尔后按需（必不可免者）支用；第二，不必肯定边币只维持一千万，宜作一千五百万的打算，较不束缚手足；第三，预计算中应把自力更生部分打进去，“预计算中遗落此种部分是不合实际的”；第四，商品货币流通量成正比例之说，亦不宜坚持，“如持之过坚，将来不准，有损信誉”。毛泽东在这些问题上的态度是明确的，即财政预算、货币发行应以保证财政供给为中心。

7月24日下午，谢觉哉再访毛泽东，两人谈至深夜。26日，谢觉哉再次致信毛泽东并附上《池盐运销研究》一文。毛泽东收到信和附文后当夜“到陕甘宁边区政府访谢，谈话至次日晨一点方归”。尽管无从得知两人的谈话内容，但推测与运盐及“督运”政策、农民负担等有关。谢觉哉在日记中写道：“自上星期四自毛主席处谈话后，写了三封信了。第一封附去保安处情报，第二封信附去《花定池盐的研究》。第三封写了下列一些事情，计九页。”目前我们无法看到信件的全部内容，但从提纲中看，有“救国公草事”、“环县事变的形势已有了”、“强迫劳动与自由劳动”等内容，明确指向边区的运盐、劳役等问题。

7月31日，毛泽东致信林伯渠、谢觉哉，“最近两次谈话，又读谢老两信，又得高岗同志转达二老意见，使我对现行边区财政经济政策的争论问题有更多的了解。我的了解仍不足，现行政策的几个根本点（预算分散，纸币，运盐）又尚在执行之中，最后的谁是谁非，还无法做结论”，“我现在不能断定纸币与运盐不失败，我同二兄谈过，如弄得不好，也许要失败的。但我现在还不能同意停止现行政策，采用另一政策，因为另一政策也许要失败的，或失败得更大”。他建议二人“多从反面（即现行政策的正面）设想，现行政策固然已出了很多毛病，但另一政策是否即毛病较少？从相对性设想，勿只从绝对性设想（即只设想现行政策完全是错的，另一政策完全是对的）”。毛泽东还直言不讳地指出二人在税收、纸币发行、领导方式上都有“严重缺点”，实际上否定了二人在财经政策方面的主张和做法。

8月5日，毛泽东再次致信谢觉哉，“你的各信我都转给弼时、王明、高岗、陈正人四同志看，使他们多了解你。他们都愿意多和你及林老谈，都愿把事情把关系弄得好些。事情确需多交换意见，多谈多吹，才能周通，否则极易偏于一面”，“须故意（强所不愿）收集反面材料。我的经验，用此方法，很多时候，前所认为对的，后觉不对了，改取了新的观点。客观地看问题，即是孔老先生说的‘毋意，毋必，毋固，毋我’，你三日信的精神，与此一致，盼加发挥。此次争论，对边区，对个人，皆有助益。各去所偏，就会归于一是”。他试图通过耐心细致的工作，说服二人放弃对西北局财经政策的质疑与批评。

8月6日，中共中央召开政治局会议，重点讨论边区财经工作的基本方针。会议把各种分歧放在明面上讨论，认为是两种方针的分歧，“一是主张发展的方针，一是偏于保守的方针”；主张继续发行边币和动员群众运盐是“发展的方针”，反对意见为“保守的方针”。会议委托毛泽东召集林伯渠、谢觉哉、高岗、陈正人、王明、任弼时、朱德商谈，“统一思想，解决问题”。中共中央开始介入这场边区财经政策的争论。

同日，毛泽东分别致信谢觉哉、林伯渠、朱理治，谈自己的观点并咨询相关问题。他在给谢觉哉的长信中说：“近日我对边区财经问题的研究颇感兴趣，虽仍不深刻，却觉其规律性或决定点似在简单的两点，即（一）发展经济，（二）平衡出入口。”对运盐，他认为，“盐为达到出入口平衡之唯一的或最主要的办法，只要能年输三十万驮出境，换取三千万元（以每驮法币百元计）棉、布进来，即算平衡了出入口，因据银行告我，边区棉、布等入口年仅三千万元之数。如能输出四十万驮，除换取三千万元棉、布之外，尚有一千万元现币进口，则情况更好了……出入口问题一解决，则物价、币价两大问题即解决了”。毛泽东明确支持“官督民运”政策，“今年盐的官督民运政策，不但是未可厚非的，而且是完全正当的，虽然是否能销出三十万至四十万驮尚不可必，然舍此并无解决出入口问题之其他办法，因而舍此便无法解决物价、币价两大问题”。在信的末尾，毛泽东恳切地说，“区区之意，在使此问题得到合理解决，以达意志统一与行动统一之目的，过去数月的不统一，实在是非常之不利的。然统一首在对财经建设基本方针有一致意见，故就感想所及，提出如上论点，就正于你及林老”。在致林伯渠的信中，毛泽东咨询了有关生产自给的财政预算问题，特别问到军队是否包括在内，希望林伯渠将预算表以及财经意见书寄给他。在致朱理治的信中，他咨询了边区金融、物价、投资等问题。

8月7日，谢觉哉在给毛泽东的信中说，任弼时、陈正人主张在财经委员会上“把我们之间过去的几点争议——钞票、预算、运盐——做一结论”。他认为既要承认过去在财经工作方面的成绩，又“应承认成绩远不合乎我们的预期”，因此“检讨缺点，非常必要”。针对“集中领导、分散经营”的财经政策，他提出：“一、财政与经济是关联的但不是互混的。我们时把这两概念（财与经）搅做一团，因而两方面都抽不出头绪来。二、集中领导，分散经营这原则是对的，今后仍是对。不过这原则是用于经济上的（包括公营与私营），不可能用到财政上来，财政是不可分散经营的。”8月9日，毛泽东复信，“准备开的总结会议是积极的，非单为辩论个别问题”。可见谢觉哉认为应重点谈过去财经政策的具体缺点，毛泽东则认为会议的重点是如何执行积极的财经政策。

经过一系列沟通、调查和研究，8月13日，毛泽东主持召开中央政治局会议，讨论边区财经工作方针。毛泽东指出，“现在边区财经问题主要有两个矛盾，即生产的人民与消费的人员的矛盾，人民一百四十万要供给八万人的生活，军队、机关等自己生产只能供给五分之一，尚有五分之四须人民负担；其次是出入口不平衡，相差甚大（八百万元）”。他认为解决矛盾的方针是“发展经济”和“使出入口平衡”，“现在采用组织人民运盐的官督民运办法，是平衡出入口的好办法……能够解决发展经济与平衡出入口这两个问题，就能使边币稳定”。关于劳役，毛泽东强调，“陕甘宁边区有革命的民众，劳役是可能的；由于战争，劳役是必需的”。任弼时建议：“为了发展经济，财政上再增发一百万元边币，作为短期借款。”会议决定增发屯盐资金100万元，财政透支100万元。毛泽东总结道，“边区问题，基本上不是金融问题，而是经济与财政的矛盾，如何解决这一矛盾呢？只有发展生产”。这一观点后来被概括为“发展经济，保障供给”方针。

中央政治局会议决议：“同意毛泽东同志所提的方针，根据革命与战争两个基本特点，边区应从发展经济与平衡出入口，以解决人民生活与政府财政两方面问题。发展经济应以民营为主（第一是农业），明年投资要多；公营为辅，明年投资要少（今年投资偏重公营是必要的）。平衡出入口，只有增加盐的运销，以官督民运为主，自由运销为辅。在革命与战争环境下，部分的劳役制度，不但是必要的，而且是可能的。党政军各方应着重批评自己工作中的错误、缺点，统一意志与行动，加强在党的领导下的团结。政府党团应完全执行西北局的决定。”从决议内容看，这次会议的成果是：第一，确定解决财政经济问题的办法，即发展经济和平衡出入口；第二，将运盐确定为平衡出入口的主要途径，肯定“官督民运”政策；第三，明确劳役制度的必要性和可能性；第四，要求边区政府党团服从西北局领导。

由于未能说服谢觉哉认同“官督民运”政策，8月13日政治局会议后，毛泽东继续做他的工作。8月21日，谢觉哉致信毛泽东，内容尚无法获知，但从次日毛泽东回信看，他对“官督民运”政策仍有异议。毛泽东回信则说，“今年有很丰富的经验，为前此所未有。最大的一条经验，就是在公私合作中（八万人与一百四十万人合作）解决了问题，证明政策是对的，办法是有的。至于执行政策中的错误缺点（边币中，盐的产运销中，粮食中，税收中，公营工商业中），都由于缺少经验之故，今后应该着大力于纠正。今年的所以采取这些政策，首先是根据于革命与战争两个基本的特点，其次才是根据边区的其他特点（地广，人稀，贫乏，经济落后，文化落后等）。凡人（包括共产党员）都只能根据自己的见闻即经验作为说话，做事，打主意，定计划的出发点或方法论，故注意吸收新的经验甚为重要……边区有了今年经验，明年许多事都好办了”，“善于总结经验，就是领导者的任务”。他还就边区政府党团与西北局关系问题指出：“政府党团向中央局负责，是执行中央局决定的，其任务是掌握政策，总结经验，大事须经中央局批准。”关于运盐，毛泽东强调：“第一，农暇必须去，非去不行；第二，公盐六万驮，不但今年，明年还是必须的，应列入明年预算中。”

有学者认为，8月22日毛泽东致信谢觉哉后，“争论就此平息”，但其实争论仍在继续。9月2日，谢觉哉致信毛泽东，继续对1941年财经政策提出批评。他提出五点意见，一是财政应遵循统一原则，“优裕时要这样，困难时更要这样”，“我们今年的不统一，虽然有某些方面的积极效果，然流弊孔多，而且现正在自食其果”。二是政府应负担军费，1941年“政府想取巧，避免直接负担军费，实又不能不负担。军委方面承认负担，而又无法负担，弄得弊病百出”。三是机关部队既不可包办生产也不可不管生产，机关部队包办会与民争利，出现“破坏政府法令诸现象”，若先不管而最终“又要管”，“难处更多”。四是财政与经济概念不能混淆，“因财经两概念缠结一起，致把用于经济上的集中领导，分散经营的原则，用到财政上弄出许多纠纷”，“财政经济是关联的而不是混同的。经济事业须给以有限度的独立性。如隶属于财政，任其予取予求，财政问题未必解决；而经济生产事业必因而塌台”。五是决定政策要谨慎，“在情况未全明了之先，各方意见未搜集与分析之先，最好不做决定，就是决定要留伸缩地步或不涉其细微”。谢觉哉的信针对性极强，可以理解为是对毛泽东8月22日信的回应。

基于运盐是“弊政”的认识，9月9日谢觉哉主持召开边区政府党团会议，“讨论政府和西北局运盐问题不正确关系”。他还致信毛泽东：“运盐初步总结，说是胜利了。胜利下面：牲口损失据现在几县报告，平均约百分之二或百分之一点五，那末三十万驮，死牲口可能有四千以上，一千元一头，合四百万，又延安县报告牲口烂背达百分之七十，如以现状售价每头要低二百元。这是一。第二、驮盐有赚钱的，有赔本的，都没有算工钱，前者稍有点工钱，后者则‘赔了夫人又折兵’也。”可见，谢觉哉对“官督民运”政策仍抱有成见。

四、“发展经济，保障供给”新方针

1942年全党整风运动开始后，为把全党思想统一在“主张发展的方针”下，中央决定对边区政府领导进行必要调整，使西北局的政策能够贯彻落实。在长达一年的财经政策争论中，毛泽东“既不因林、谢是革命老人就对他们的意见加以迁就，也不因他们的某些偏颇和不足就对他们的看法一概否定。对中央和西北局确定的现行财经政策，既肯定其在当时环境下的正当性、必要性，又指出其确实存在和可能发生的缺点与问题”。但他劝说谢觉哉放弃己见的努力效果不佳。1942年8月29日，西北局继续发布关于运盐的通知：“近来盐价飞涨，且销售很快，我们应乘此时机大量运销边盐出口……今年是动员群众自愿的去运盐，而不是如去年那样大规模的运，不准强迫摊派，但党员应起模范作用去运，以推动群众大家去运，这样即（既）可稳定边区财政金融，又可解决边区群众日常的需要，并可赢利，改善群众生活，于公于私均为有益。”而在之前的21日，谢觉哉致信毛泽东，提出运盐“一、不得违害农时，挤出时间才去，可以挤出些时间的。二、要好牲口才去。三、要组织贩盐合作：（一）反（应为贩——引者注）长脚夫组织在里面带路。（二）组织贩盐合作，有些乡不愿按户派运，愿集钱买牲口组织永久的盐队，这些很好的，应帮助他。四、要保证贩盐的有钱赚，至少不折本”。一方面，西北局通知发出前谢觉哉就已经知晓要动员民众运盐，说明他对此事十分关注；另一方面，谢觉哉依然担心运盐会影响农时，增加农民负担。笔者未查到毛泽东对此信的回复，而从9月毛泽东给谢觉哉的信看，他不再讨论运盐问题，而是建议“你及林老的工作及生活，亟宜有所调节，务不过劳”，李维汉到边区政府工作，“许多事可交给他做”。毛泽东开始考虑通过人事调整来结束争论。

8月22日，毛泽东在中央政治局会议上提议：“陕甘宁边区政府要加强，抓住中心，掌握政策。可考虑李维汉到边区政府任秘书长，完全服从西北局的领导。”李维汉担任过多个部门的领导职务，曾主持中央日常工作，有大局意识和“多方面的工作经验”，“可以弥补林谢二老方面的一些不足”。9月，李维汉出任边区政府秘书长兼政策研究室主任。就任前，毛泽东与其谈话强调：“要讲团结，全边区要团结在以高岗为首的西北局周围，边区政府内部要团结在以林伯渠为首的政府党组周围”，“要求陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，自觉承担试验、推广、完善政策的任务”。可见毛泽东对李维汉寄予厚望，希望他积极执行中央及西北局各项政策，使边区成为全国根据地的模范。

为贯彻财经政策，中央决定设立新的财经管理机构。早在6月，为统一陕甘宁和晋西北的财经建设，中央成立西北财政经济委员会，林伯渠任主任，贺龙任副主任。10月9日，中央书记处会议决定成立西北财经办事处，“执行财经委员会所决定的方针与任务”。15日，西北财经办事处正式成立，贺龙任主任，主要负责工业、商贸、货币发行与调剂等，领导边区财政厅、银行、贸易局、军工局和税务局等单位。该机构成为中央领导边区财政经济工作的决策、咨询和联络机关。

8月29日，为完善党的领导并统一事权，中央决定，根据地党要实现“一元化”领导，“每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。该文件9月1日经政治局通过，因此也被称为“九一决定”，目的是确立各根据地中央局、分局以及地方各级党委的权威和领导地位。会议还决定在10月召开西北局高级干部会议，议题为“精兵简政、财政及整风学习、党政军民关系”。中共中央在组织和人事方面的一系列调整既为解决边区财经政策争论铺平了道路，又为边区财经转型奠定了基础。

1942年10月19日至1943年1月14日，西北局高干会在延安召开，任务是“整党、整政、整军、整民、整关、整财、整学”，要达到“精简、效能、统一、节约、反官僚主义”的目标，“达到统一是最重要的，一定要作到统一领导”。针对边区存在的各种问题，党的主要领导人从整风运动角度给予批评并提出解决办法。关于整顿党政军民关系，陈云发言指出：“现在在党政军民相互关系上存在着闹独立性的倾向，原因是主观主义、宗派主义和思想认识不正确，组织问题没有得到适当解决，业务职能不清楚，对自力更生有不正确理解。党的工作不限于党务工作，而是全面的领导”，“要做到党的领导一元化，首先必须反对闹独立性的倾向”，要求加强党对根据地包括财经政策在内的各项工作的全面领导。

在高干会上，毛泽东作了题为《经济问题与财政问题》的报告，对根据地财经政策产生了巨大影响。他对“偏于保守的方针”提出批评，“有许多同志，看重了财政，不懂得经济的重要性；他们的脑子终日只在单纯的财政收支问题上打圈子，打来打去，还是不能解决问题；这是一种陈旧的保守的观点在这些同志的头脑中作怪的原故……财政困难，只有从切切实实的有效的经济发展上才能解决；忘记经济发展，忘记开辟财源，而企图从收缩必不可少的财政开支去解决财政困难的保守观点，是不能解决任何问题的”。关于强制劳役问题，他指出：“有些同志不顾抗战需要，单纯地强调政府应施‘仁政’，这是错误的观点。因为抗战如不胜利，所谓‘仁政’不过是施在日本帝国主义身上，于人民是不相干的。反过来，人民负担虽一时加重，但是渡过了政府与军队的困难，支持了抗战，打败了敌人，人民就有好日子过，这个才是革命政府的大仁政。”针对“官督民运”运盐政策，毛泽东认为，“督运是正确的，但不应普遍动员到一切地区的一切人；动员的组织与方式也有许多不合实际情况的弊病……但是无论如何，对于盐业采取积极发展的方针是完全正确的”；又旗帜鲜明地指出，“边区目前情况，对于作为一个极大的因素借以解决财政困难（公营盐业及盐税）的盐与作为一个主要的因素借以平衡出入口、稳定金融与物价的盐，决不能采取消极态度……恢复督运工作，组织民间一切可能的运输力，扩大运盐；吸收外来脚户多运多销；修筑道路，配置店栈草料，以利盐运；由盐业公司逐渐统制外销，避免公私交病的无政府状态。这些就是我们在一九四三年内关于积极发展盐业的总方针”。

毛泽东的报告为检讨边区过去的财政经济政策提供了思想基础。12月21日开始的十天大会讨论和两天小会讨论“一致认为毛主席对经财问题所提的方针与办法，是最适合边区实际的，是最正确的方针办法”。贺龙传达毛泽东的报告时指出，“在不少的干部中思想上存在一种与发展生产的方针相违背的陈旧保守观念，这是我们财政工作不能做得很好的主要原因……这种总是想怎样缩小开支而不去发展生产的思想，是保守的”。针对运盐争论，他指出：“有些同志对运盐持消极抵抗的态度，是没有认识运盐出口，在平衡出入口，稳定金融，调剂物价，增加人民与政府的收入上，所起的重大的作用。”针对边币发行争论，他认为“有些同志把金融问题孤立起来，不了解金融问题是发展经济，保证供给的流通工具，不顾客观需要，不愿意增发钞票，去发展生产；在金融问题上，总是把它看成孤立的，甚至于是对立的，像我们的银行和财政厅、建设厅、公营机关，是对立的。他们没有群众，所以他们是孤立的”。中央财经委员会也对财政支出上“量入为出”的保守主义、反对运盐的“仁政”思想和边币发行的“银行本位主义”思想展开了批评。

在学习和讨论毛泽东《经济问题与财政问题》后，林伯渠作了自我批评，“我的保守观念表现在什么地方呢？表现在完全是为财政打算，只看到有限的收入，而不想财政的来源……我的老一套是很多的，这个老一套很容易产生保守的思想。我这个人，一方面是受了一些书的影响，如资本主义国家那些财政学、经济学，我是看过一些的，可是没想到，在我们新民主主义的边区，不完全适合老一套，在有些地方却勉强地用起来，因此就不能实际的解决问题，就是勉强的解决了，也是不适当的解决”，“在经济财政上，这种为财政而财政的保守观念，是要不得的……我们的财政要从大量的发展经济、发展生产中来解决”。边区政府主席带头就“保守观念”作出深刻的自我批评，对解决边区财经政策争论有积极意义。

同时，边区政府党团检讨了过去“闹独立性”的问题，“党团与西北局及政府党员与党团关系上有种种闹独立性现象，使党在政权工作中的统一领导遭受很大损害”。林伯渠反思道：“在过去的一个时期中，边区政府党团对西北局的决议有时很不尊重，不坚决执行。边府若干党员乃至个别负责党员，独断独行，不理会党的领导。”他表示，今后政府机关中党员干部必须“贯彻党的政策，服从同级党委会的领导，服从以高岗同志为首的西北局的领导”。谢觉哉也通过高干会认识到自己的不足，承认了“偏保守”财政方针的错误，并且结合整风运动进行了深刻自我剖析。他在日记中写道：“边行增发钞，我过去曾持不赞成态度，现想是教条害了。通货膨胀，物价飞涨，会不得了。实则革命的边区，谁都有产业，要买货进，也有货卖出，公务人员与工人又都是实物供给，物价涨，并不会使社会生活受波动。证明就是目前物价比两年高近百倍，而人民实际生活反而丰富，纸币多发没有害而反有益。”银行部门检讨了“对银行业务认识不清的‘银行中心论’，‘金融本位主义’的思想”和“对发行工作的保守主义思想”。在整风运动背景下召开的西北局高干会，结合整顿“三风”，使边区政府主要领导人的思想发生较大的转变，也明确了西北局与边区政府之间的上下级关系。

这次西北局高干会是中国共产党历史上的一次重要会议，纠正了过去财政经济政策中的错误，统一了思想，解决了困扰边区财经发展的许多问题，成为边区财经政策的分水岭。这次会议后，边区的政权建设、党的建设、财政经济政策进入新阶段，延续一年有余的边币发行与运盐问题争论最终“归于一是”。正如任弼时所说：“这次高干会最大的一个收获，就是因为它不是在许多现象里兜圈子，而是深入到思想领域中去解决问题，去求得党内思想上的一致，使我们边区的党，在思想上奠定了领导一元化的基础。我想，这次会议以后，以西北局为核心的一元化领导，在边区应该是能够很巩固地建立起来的”，“只有发展生产，才能够担负几万脱离生产人员的供给，改善一百四十万人民的生活”。高干会配合整风运动，达到了统一财经政策和思想的目的，“发展经济，保障供给”成为边区财政经济建设的总方针。

结语

1941—1942年，边区财经政策争论的实质是探讨如何正确处理财政与经济、财政与民生、财政与货币发行之间的关系。通过解决争论，中国共产党探索出了保障根据地经济发展和财政供给的积极财政政策，促进了抗战时期中流砥柱作用的发挥和新民主主义革命的胜利，体现了中国共产党善于总结经验教训，不断推进理论创新和制度创新的精神品格，具有极其重要的意义。

第一，摒弃“在财政上打圈子”的旧思想，形成以发展经济为中心的财经政策。西北局在制定1942年经济财政建设政策时就提出：“在经济建设上，必须用全力贯彻以农业第一的发展私人经济的方针”，“继续发展家庭纺织业与尽可能的发展制造铁、木工具的手工业，以解决边区人民布匹和农业和手工业工具的需要”，“要用大力发展边区人民运输业”，“实行对外贸易的统一，并适当的扶助边区正当商业的恢复与发展，这里必须抓紧鼓励私商对于土产的输出（特别是盐商、药材、木商）”，“在财政方面必须实行从发展国民经济来解决财政需要的总方针”。以经济建设为中心的财经政策代表了边区经济发展的正确方向。

第二，为建立独立自主的财经体系奠定了基础。经过这场争论，党对根据地财政、金融等问题的认识越发深刻，把根据地财经问题放在中国抗战和革命的大战略格局下进行思考，提出积极的财经政策。通过整风运动和西北局高干会，党逐步统一了思想，最终确立“发展经济，保障供给”的财经工作总方针，边区实现由外援依赖型财政向独立自主型财政的转变。这个总方针阐释了财政与经济的辩证关系，“不仅解决了边区的财政问题、经济问题，并且给各个抗日根据地及全国都提供了解决财经问题的办法”。边区有了比较成熟的财政经济政策，实行“统一领导，分区统筹”，“在统一的政策标准制度下分区为单位进行统筹，根据各区脱离生产人员之多寡，生产基础之强弱，地方税收入情况，边区给以一定的补助”，财政问题得到了妥善解决。

第三，党内重财政轻经济的倾向得到纠正。在革命和战争年代，干部不重视经济工作是普遍现象。抗战时期“对于发展经济是解决财政的基本问题，大多数同志还是认识不清”，甚至有人认为“经建工作太琐碎，没味道，不如政治问题来得有趣”。具体工作中，一些基层干部把春耕动员当作“公家多事”，认为“公家不动员，老百姓也会种地”，“农户计划没用，种树养鸡是小事”，把运交食盐认为简单的交代金。高干会不仅平息了关于财经政策的争论，而且着力解决了各级干部重财政轻经济或对经济工作重要性认识不清的问题。“边区全党干部，都要把经济工作，看作第一位的工作。我们号召干部和党员，一定要大量转入生产和普遍参加生产，一定要扫除那种轻视经济工作的极端错误的非无产阶级思想。我们最好的干部，不仅要懂得搞政治、搞军事、搞文化，并且要懂得搞经济。”高干会后，各分区、县传达和学习会议决议精神，干部的思想认识有了比较明显的转变，开始重视经济工作，经济工作阻力减少了许多。

第四，党的“一元化”领导确立，各级党组织的权威得以树立，保证了党各项政策的贯彻落实，成为中国革命最终取得胜利的重要保障。毛泽东介入边区财经问题争论后，敏锐认识到发生这场争论的原因之一是边区政府与西北局的关系没有理顺，以致边区政府主要领导误认为自身与西北局是平行机关，西北局的政策和指示得不到贯彻落实。此外，党的机关领导力弱化也是此次争论发生的重要原因。高干会期间，毛泽东等中央领导人再次强调了党的“一元化”领导，提出“党要领导军队、政府和民众团体”。整风运动和高干会批评了各种错误思想，树立了西北局的权威，实现了西北局对边区的“一元化”领导，“使全党明确认识党是无产阶级一切组织最高形式的原则，纠正过去某些同志把党政军民平列起来看的不正确观点”。“一元化”领导原则的确立，为其他根据地解决类似问题提供了范本。