来源：历史园地 2022-12-19 00:00 发表于重庆

作者：晏绍祥，首都师范大学历史学院教授、博士生导师

原载：《中学历史教学参考（上半月·综合）》2022年第9期，注释已省略

从公元前4千纪中后期人类文明产生起，历经数千年发展，到公元前1千纪中后期，在亚欧大陆文明区，先后产生了波斯、马其顿亚历山大和罗马等帝国，到公元前后，形成了从东方的秦汉王朝，经印度北部的贵霜帝国、伊朗高原和两河流域的帕提亚帝国，到地中海区的罗马帝国并立的局面。这些空间广大的古代帝国是如何形成的,为维护对广大地区的统治，各国有哪些基本做法,它们是否有共性,本文将围绕上述问题尝试做一简要说明。

01.古代文明扩张的动力

任何一个观察过古代世界文明地图的读者都会发现，古代文明最初主要发源于欧亚大陆上，犹如茫茫荒原上的几个小点。但如果他有意识地将不同时代文明的地图对照观察，任何人都会轻松地看到，农耕文明有着强烈的扩张特性。如果公元前4千纪后期农耕文明还仅有两河流域南部和尼罗河流域，到公元前3千纪，则印度河流域和中国的黄河、长江流域也进入了文明范围。到公元前2千纪，西亚文明在继续扩张，埃及文明将势力伸展到两河流域；巴尔干南部和爱琴海地区也进入了文明时代；中国文明的空间也在扩大。到公元前1千纪，尤其是公元前1千纪后期，欧亚大陆上的农耕文明已经从东边的太平洋扩展到西边的大西洋。几千年下来，农耕文明在缓慢但稳定地向外扩张。公元前1千纪及其以后，地跨亚非欧三洲的大帝国，不绝于书。那么，是什么造成了农耕文明不断的扩张？

对于这个根本性的问题，恩格斯在他的名作《家庭、私有制和国家的起源》中已经做出了经典的回答。根据他的论述，人类文明的产生以三次社会大分工为基础。在原始社会简单的男女分工基础上，首先发生了农业和畜牧业的分工，之后出现了农业和手工业、手工业和商业的分工。随着分工而来的，是人类社会生产力的巨大提高。原始时代的采集基本限于维持个人的温饱。然而随着金属工具的使用，农耕、畜牧的产生，手工业和商业的发展，贸易的扩大，商品和货币的产生，社会严重分化。更重要的是，生产力的发展和社会分工使人类能够生产出较维持个人自身生存更多的产品，剥削他人劳动以获取财富从此成为可能。“他们是野蛮人，掠夺在他们看来比用劳动获得更容易甚至更光荣。以前打仗只是为了对侵犯进行报复，或者是为了扩大已经感到不够的领土；现在打仗，则纯粹是为了掠夺，战争成了经常性的行当。在新的设防城市的周围屹立着高峻的墙壁并非无故：它们的堑壕成了氏族制度的墓穴，而它们的城楼已经高耸入文明时代了”。

但在近代以前，具体地说是工业革命之前，人类能够利用的力量，除了自己的体力外，就是自然力，如水力、风力和畜力，生产力的水平仍然有限，不仅农业和手工业劳动非常辛苦，而且生产的产品，除供应自己日常所需外，剩余量并不多。如果仅仅依靠和平手段，则积累财富将是一个非常漫长的过程。在这种情况下，剥削或抢劫他人成为最便捷的致富途径。因而，生产力的发展和私有制的产生，是古代文明扩张的根本原因。

古代文明扩张的另一原因，与农耕文明的特点有关。无论是从事农业等生产活动，还是统治阶级进行统治，都需要控制足够的资源。农耕社会的理想是自给自足，但正如古人早已意识到的，任何一个地区或国家总会缺乏这样或那样的资源，尤其是土地和一些重要的战略资源，如金属、马匹、某些特定的物品等。为了获得新的土地，控制战略资源，侵略拥有这些资源但实力又不足以自卫的地区，是最为直接和经济的手段。古代文明的扩张，就隐藏在古代经济的结构之中。如苏美尔人很早就从阿富汗获得青金石；古代埃及人需要叙利亚和黎巴嫩等地获得木材；希腊人在公元前8世纪随着人口增长向外殖民以获得土地；罗马则通过扩张获取土地后，把自己的公民或同盟者送到外国定居，建立殖民地。这里以古代埃及劳动者的处境和罗马人扩张的动机为例，对农耕文明的扩张略作说明。

一份出自公元前3千纪埃及父亲告诫儿子好好读书的文献，形象地说明了当时普通劳动者的处境，值得全文征引：

我亲眼见过在炉子口干活的金属制造工,十个手指就像鳄鱼爪子,身上的臭味比鱼卵还难闻……石匠的活儿是对付各种坚硬的石头,干完活时胳膊都累得抬不起来,晚上睡觉时还酸痛,只好整夜蜷缩着身子睡,太阳一出来,又得干活。他的膝盖和脊柱骨都快碎了……理发匠从早到晚给人剃头修面,除了吃饭,连坐的功夫也没有。他匆匆地从这家转到那家,兜揽活儿。就像蜜蜂吃自己酿的蜜那样,他累断了双臂只是为了填饱肚子……种田的一年四季只有一套衣服,嗓子粗哑得像老鸦叫,十个手指从来不得闲,两条胳膊叫风吹得干瘦如柴。他休息的地方——如果他真能休息的话,是烂泥地。他不生病时,和牲畜一起分享他的健康;得病了,就在牲畜中挤块地皮躺下。

这位父亲的目的意在激励儿子认真学习，将来成为书吏和官吏，那样他就可以向上述各色人等收税，不免多从负面描绘各种职业的特点。这篇文献很生动地说明，在古代社会，大多数劳动者生活非常艰辛，难以积累起财富，也使统治阶级能够直接从他们那里勒索到的东西受到限制。要获得更多的收入，壮大自己的实力，他们就需要侵占更广大的地区，以获得更多的土地和资源，剥削更多的劳动者。在这方面，罗马人给我们提供了很好的例证。

罗马原本是个台伯河畔的小邦，历经数百年征战，先是征服了亚平宁半岛，接着通过三次布匿战争、马其顿战争和叙利亚战争等，成为了整个地中海的主人。对罗马扩张的动机，19世纪的蒙森等人曾以民族统一和国家安全解释，但最近的学术研究表明，罗马人的扩张，有着非常强烈的物质利益动机。芬利曾指出，在推动罗马扩张的各种因素中，“对诸如爱国主义、军事荣耀、民族利益、国防之类心理的或战略的考虑，我们必须给予适当的分量。个人对战利品的追求，也须虑及。对大多数弱小的希腊城邦和意大利‘部落’来说，并不能从战争中获得别的什么。但对雅典和罗马来说，则有另一种前景，帝国的物质收益对理解它们的政治是决定性的。在雅典，收益是多样化的，被征服的土地是其中一个重要部分。在罗马，土地和安置是支配性因素。我并不是暗示，那些出席会议的公民做出决定时，纯粹就是计算着他们随后会从被没收的敌人领土上获得多少土地。但我确实认为，在讨论的问题事关战争或帝国时，雅典的移民点和罗马人称为‘公有地’的东西从不曾远离公民们的意识。在对外事务中，这类兴趣在民众对政策分歧的反应中起到了关键作用。在表面上看，这种分歧经常似乎不过是精英内部个人对荣耀和权力的争夺。”原牛津大学古代史钦定讲座教授布隆特也指出：仅有农业不足以使罗马获取巨大财富，贸易和制造业更不是，罗马人最有利可图的生意，是战争和统治。第一次和第二次布匿战争时，尤其是汉尼拔战争时，罗马曾大量向富有公民借款，以支撑对迦太基的战争。但战后罗马利用迦太基的赔款，特别是对马其顿和叙利亚的战争，掠得大量财富，不仅在14年内还清了所有欠款，而且在公元前168年后不再对公民征收数百年来一直在征收的财产税。到公元前74年，罗马行省的税收达5千万第纳里，到公元前62年，即庞培在东方的吞并行动后，收入急剧攀升到1.35亿第纳里。庞培本人也成为罗马最大的富豪，死后仅其地产价值就达5000万第纳里。

不过，古人有扩张的愿望，并不足以建立庞大的帝国。要征服面积广大的地区，征服者不仅要有充足的人力和足够的能力，还要有较高的技术支撑。自原始社会后期以来技术、特别是交通、通讯和战争技术缓慢但稳定的进步，是古代帝国形成的重要前提。

从人类进入文明开始，甚至在那之前，可能就已经开始利用动物从事陆地交通，在海上利用人力或风力航行。早在苏美尔文明时代，人类已经开始使用驴拉的车子。乌尔王陵壁画上，出现了战车。那时车轮仍是实心的，似乎也没有那么圆，以野驴拖拉，可以相信速度不会快。后来，人类开始利用马匹，先是用马拉车，后来直接骑在马背上。马的速度较人类或一般的动物要快得多，在战场和通讯中都曾广泛使用。埃及新王国和赫梯争霸时，双方军队的主力都是战车兵，以马为动力，车轮也已经改用轮辐，不再是实心的了。到后来人类骑术有所进步，个人可以直接骑在马背上运动，不仅提高了行军速度，也大大提升了人力的利用率。因为在战车上，至少需要两人，一人驾车，一人作战；有些甚至一车三人，多出的一人，是拿着盾牌防御的。虽然在马蹬发明之前，人骑在马上不适宜长途行军，但仍较个人步行或战车快得多，更重要的是，骑兵一人一马，单兵作战，大大提高了人力利用效率，也加快了行军速度，使长距离的远征成为可能。到公元前1千纪中后期，骑兵普遍成为了各个文明区的重要兵种。中国有赵武灵王胡服骑射；波斯有骑兵；希腊城邦和罗马共和国也广泛利用骑兵。波斯人在发动攻击时，骑兵往往是先锋；马其顿的重骑兵是战场上非常重要的打击力量。在日常的通讯中，马也是最重要的交通工具。据希罗多德记载，波斯帝国从小亚细亚到苏萨的御道，每隔一定距离设有驿站，并备有马匹。遇到紧急情况，信使可以一站一站地不断换马前行，本来平时需要三个月的行程，使用紧急方式，可能两周左右就能完成。在中央控制地方的过程中，这种道路和通讯系统，也扮演了重要角色。因而古代的大帝国，如波斯、罗马等，都修建有贯通帝国的大道。

与此同时，人类的航行技术也在不断进步。史前时代，人类大多依靠独木舟航行，到文明时代，造船技术获得进步，航行的距离和速度都有所提升。埃及人很早就在尼罗河上航行，尼罗河提供的便利，是埃及较早实现统一的重要因素。苏美尔人可能很早就利用两河提供的便利运输物资和作战。希腊人首先在爱琴海，后来在地中海上航行，至少到公元前7世纪进入了黑海，少数人还进入大西洋。到公元前6世纪，随着新的三列桨战舰技术的采用，科林斯和雅典等国家开始发展海军。罗马人则继承了希腊人的技术，在利用内河的同时，也在地中海上和大西洋沿岸航行。与陆上交通比较，海上航行省力省时，而且费用较为低廉，因而在近代交通工具如火车和汽车等发明之前，水上航行与运输一直是人类偏爱的交通方式。古代埃及人向西亚扩张时，大多都是采用海上航行；希腊人和罗马人运输粮食和乘客，也多选择海上路线；传输命令和书信时，也多取海上路线。

基于上述，文明扩张的基本特性，交通和通讯技术的发展，使人类具有了建立范围广大的区域性国家的条件。因而，帝国不是历史上一直存在的，它的产生需要交通、通讯、军事、经济发展等多方面的条件。到公元前1千纪中后期，所有这些条件都已具备，大帝国也应运而生。

02.帝国的形成

对于古代波斯、马其顿亚历山大帝国和罗马帝国形成的具体过程，学界已经有诸多介绍，这里只做简要说明。

波斯帝国之前，各个古代文明都存在不同程度的扩张，有向跨地区性帝国演变的趋势。早在古王国时期，埃及已经把势力伸展到巴勒斯坦地区；新王国时代，埃及统治区域一度达到幼发拉底河。与此同时，西亚文明也从两河流域不断向外扩展。苏美尔文明中心在两河流域南部，阿卡德王国、乌尔第三王朝和古巴比伦王国已经把势力伸展到两河流域北部和地中海东岸。赫梯帝国本来兴起于小亚细亚内陆，却在公元前2千纪后期与埃及争夺叙利亚和巴勒斯坦沿海地区。公元前7世纪，亚述帝国组建了庞大的、多兵种联合作战的军队，一度征服埃及，初步建立行省制度。因而，当波斯在公元前6世纪中期兴起时，它继承了此前埃及和两河文明的成就，继续扩张，仅用50年左右的时间，就先后占据了东起印度河流域、西到巴尔干半岛北部、南达埃及南部、北到多瑙河和高加索山的广大地区，建立了一个地跨亚非欧三洲的庞大帝国。

马其顿亚历山大帝国又是在继承波斯和希腊文明的基础上兴起的。马其顿本位于希腊北部，分上下两部分。上马其顿为山区，下马其顿为平原。境内资源丰富，木材、金银矿山令希腊人垂涎。但马其顿境内居民成分复杂，公元前4世纪中期之前，王权一直软弱，无力实现对国土的有效统治。直到公元前359年左右腓力二世掌权后，马其顿开始崛起。他加强王权，将地方贵族集中到宫廷中，让他们和王子一道接受教育。此举一方面削弱了地方贵族的分裂势力，另一方面加强了王室的军事力量，基本实现了马其顿的统一。军事上，腓力在希腊方阵基础上，创建更加具有攻击力，也更具灵活性的马其顿方阵。新式方阵由轻装兵、重装兵、骑兵、重骑兵、弓箭手、投石手、工程兵等多个兵种组成。作战时以弓箭手、投石手和轻装兵等进行骚扰，接着重骑兵发起冲击，决胜的是马其顿的重装步兵方阵，还大大改善了攻城技术。经济上，马其顿利用蕴藏丰富的潘加乌斯矿山，大量发行金银币，和波斯、希腊通商。外交上，腓力远交近攻，首先征服邻近的色雷斯和色萨利，后进入希腊，并利用雄厚的经济实力和希腊城邦的弱点，收买各个城邦的政治家。

经过腓力的改革，马其顿迅速强大起来。公元前338年，腓力击败雅典和底比斯以及希腊其他城邦的联军。公元前337年，他在科林斯召集希腊城邦开会。除斯巴达外，各邦均派代表出席。会议宣布成立希腊联盟，以腓力为盟主，准备远征希腊。

有了腓力打下的基础，亚历山大东侵的成功也顺理成章。公元前334年春，亚历山大统帅3万步兵、5000骑兵和战舰160艘，渡过黑海海峡冲入亚洲。波斯国王大流士在与亚历山大两次决战中均惨遭败北。公元前330年，大流士三世被部下杀死，波斯帝国灭亡。但亚历山大并未停止征战，先以残暴手段镇压了中亚地区的反抗，接着在公元前327年侵入印度河流域。但马其顿的士兵早已不愿再战，特别是印度河流域闷热潮湿，印度人的抵抗也极其激烈。士兵们联合罢战，亚历山大被迫退兵，于公元前324年回到巴比伦。历经10年征战，亚历山大建立了东起印度河流域、西到巴尔干半岛西部、南抵埃及南部、北以多瑙河为界的庞大帝国。继波斯之后，世界历史上再次出现了一个地跨亚非欧三洲的大帝国。

罗马人的扩张前已概要述及，这里只补充几句即可。与波斯和马其顿亚历山大帝国不同，罗马人的扩张历时长久，如果从其建城算起，经过近500年才征服意大利。又经过200多年，才一统地中海区。不过罗马人的扩张步伐并未随着帝国的到来完全停止。奥古斯都时代，罗马势力一度达到今德国的易北河地区；1世纪中期，罗马征服不列颠；2世纪初，罗马征服达西亚，还一度攻入帕提亚都城。至此，罗马疆界大体稳定。它东起幼发拉底河，西到大西洋，北为多瑙河和莱茵河，南及古代埃及南部边界，形成一个以地中海为内湖，囊括欧亚非三洲的大帝国。

03.治理帝国

在西方文化中，帝国一词最初源自拉丁语的执行权（imperium）一词，主要指罗马人民的统治权，与具体的疆域未必有直接联系。但到共和国末年，随着奥古斯都成为罗马皇帝，取得对诸多行省的统治权，原来的执行权经由行省而与特定的地域联系了起来，成为一个既表示权力，还有一定空间的政治概念。因而，帝国一方面与一种至高无上的统治权联系在一起，另一方面也指这种权力统治下生活着多个民族的辽阔领土。现代的帝国概念，大多与后一个方面联系在一起，由此也规定了古代帝国的诸多基本特征。

第一，古代帝国族群众多，文化水平不一。波斯帝国统治下的臣民中，摘其大者，包括印度人、西徐亚人、波斯人、埃及人、亚述人、叙利亚人、腓尼基人、犹太人、塞浦路斯人、巴比伦人、希腊人等等。马其顿亚历山大帝国全面继承了波斯帝国的疆土，除上述诸族群外，还增添了马其顿人。罗马帝国统治下的臣民中，大体包括不列颠人、高卢人、西班牙人、迦太基人、希腊人、小亚细亚各族群、叙利亚人、腓尼基人、埃及人、达西亚人，等等。使用的语言也非常多样。大流士著名的贝希斯敦铭文以三种主要语言写成，但那不过是帝国内部多种语言的极小一部分，因而公元前480年波斯入侵希腊时，除高级将领为波斯人外，中下级将领多为各个地区、族群的首领，穿着他们自己的装束，使用独特的武器，说他们自己的语言。希罗多德对波斯帝国军队的介绍，犹如亚非欧各族的拼盘。罗马帝国也是一样，虽然军队的主力长期是罗马人和意大利人，但也有许多同盟者的辅助兵。然而公元前2世纪意大利罗马化之前，意大利人本就说着多种不同语言，甚至在罗马化之后，奥斯坎语等仍在中部意大利通行，南部的希腊人也仍说希腊语。

第二，经济类型多样。波斯帝国统治下的地区，有埃及和两河流域那样高度发达的农耕地区，也有中亚和伊朗高原的游牧或半农半牧部族，还有一些山民竟然靠收过路费和抢劫过活。马其顿亚历山大帝国和罗马帝国统治下的地区大体相类。更重要的是，不同地区未必存在密切联系，很多地区即使脱离帝国，也能独立生存和发展。因经济和生活方式不同，很多地区也都有自己独特的经济结构和生活习惯。当希罗多德宣称风俗是万物之王的时候，他也许就是想到了因经济和生活习惯的不同，而造成的文化上的巨大差异。在这样的情况下，帝国虽然因政治和军事强力被勉强置于一个权力之下，却难以形成一个有机联系的经济整体，容易造成割据和分权。因而当我们在宣称古代帝国缺乏统一的经济和文化基础，只是一个政治军事联合体的时候，并不是在说套话，而是古代帝国的共性。如何在多样性中维护统一，也就成了古代帝国最重大的任务之一。

第三，对古代帝国来说，因交通和通讯条件的限制，如布罗代尔在论及16世纪的地中海时所说，距离成为古代帝国必须克服的最大障碍，也是维护统一最大的敌人。据希罗多德记载，从波斯在小亚细亚的统治中心从萨狄斯到帝国行政中心苏萨，常人步行要3个月左右。据此我们可以猜测，从埃及、印度到苏萨的时间，大约差不多,甚至时间更长。亚历山大帝国建立后，从帝国最西部的疆土色雷斯和马其顿到帝国最东部的印度，直线距离可能超过5000千米。罗马帝国虽然有地中海作为海上通道，但从大西洋到幼发拉底河，距离约4800千米，从达西亚到北非，约3200千米。即使罗马居中，各地要前往罗马，也有1600千米到2400千米。

在如此广大的空间中，要实现有效的统治，是对统治者巨大的挑战。这一点对生活在出行有高铁、通讯有智能手机、交通和通讯都极其便利且迅速的时代的我们，是尤其要注意的。因为帝国重大问题需要由以皇帝或国王为首的中央决定，地方政府如果通过信使请示，则耗时远非今天的我们可以想象。从地中海东部到西部，如果顺风，也许一个月左右可以到达，如果碰到无风，或者不利于航行的季节，则船只可能几个月都无法动弹。至于陆上通行，则所需时间就不是一两个月，而是一年甚至数年的时间。如果某地发生暴动，中央政府派兵平叛，少则需要几个月，多者数年甚至数十年。这也是为什么古代有些暴动本来规模不大，却为何需要很长时间才能平定，并不都是统治者无能，也不是古代的官员们故意拖拉，还有距离等重要因素。反过来，地方政府遇到重大问题需要请示皇帝，也不是一天两天可以解决，其间所花费的时间，一般是以月计算，甚至长达数年。由于古代帝国多实行专制统治，在最高统治者做出正式决定之前，当事人和地方官能做的，可能只有等待。有些问题可以等待，但也有不少问题无法等待，于是一些本来不太大的问题，可能拖上一段时间后，就会成为严重问题。已经这里略举几个例子，说明空间和距离的影响。

公元前490年波斯入侵雅典，在马拉松战败。根据希罗多德的说法，国王大流士非常愤怒，决心报复，因而仅仅动员全部兵力，就用了3年时间。征兵完成后，恰逢埃及暴动。大流士只好先放下雅典，计划出兵埃及。然而他还没有来得及出兵就去世了。他的儿子薛西斯花费数年，终于平定了埃及。在这之后，薛西斯才腾出手来讨论出兵希腊。公元前480年，波斯大军终于出动。据说此次战斗兵力达170万之众，似乎荡平希腊不费吹灰之力。然而在这10年间希腊已发生了重大变化。斯巴达已成为希腊世界公认的霸主；雅典也建立了一支庞大的海军，从马拉松战役时比较纯粹的陆军国家，一跃成为希腊世界第一海军强国，并且改善了与斯巴达的关系。因此，公元前480年波斯正式发动入侵时，虽然波斯方面水陆并进，但希腊方面也同样能够水陆配合，并且先后在萨拉米斯和普拉提亚战役中歼灭波斯海军和陆军。如果波斯立刻在马拉松战役后发动入侵，则萨拉米斯的海上决战几乎不可能发生，等待希腊的命运，很可能是被波斯征服。时间和距离的不同，几乎改写了波斯和希腊的历史。

马其顿亚历山大帝国同样受困于通讯和距离造成的问题。当亚历山大在中亚和印度征战时，他留在原波斯帝国西部的总督们根本不知道亚历山大是否真的可能回归，因而在行省中胡作非为。当亚历山大回到波斯后，惩治了他们中一些极其恶劣的人物，但整个帝国的统一仍难以维持。帝国东部和西部之间距离过大，因而亚历山大刚死，印度就爆发了反对马其顿统治的暴动。后来的塞琉古王国几次希望恢复在印度和中亚地区的统治，但都没有完全成功。同样也是在亚历山大死后，希腊城邦以雅典为首发起暴动，马其顿军队主力大部分在亚洲，致使亚历山大留下的将领安提帕特因无法得到及时援助被困，直到波吕佩尔孔的老兵返回，安提帕特才终于扭转了局势。由于帝国范围广大，且不同地区风俗和文化差异过大，导致不少学者认为，即使亚历山大本人继续在世，也很难维持帝国的统一。当亚历山大去世，他的继承人还在他妻子的肚子中时，他的部将们便开始冲突，最终肢解了帝国。

罗马在共和国时代扩张顺利，但到帝国时代，我们发现罗马的扩张步伐实际上陷入停滞。帝国时代罗马扩张的延缓或停止，并不是罗马人突然变成了和平主义者。一方面，帕提亚强大的实力一直让罗马难以取得彻底胜利，另一方面，距离扮演了某种角色。帕提亚帝国远在两河流域和伊朗高原，帝国政治中心在数千里外的罗马。军队过少，不足以击败帕提亚；但军队过多，皇帝又不放心统兵的将领。距离成为了罗马扩张的一大障碍，使罗马只能满足于以幼发拉底河为界，无力进一步东扩。在北方，罗马也无法占领日耳曼，只能满足于以莱茵河和多瑙河为界。

面对如此多的难题，古代帝国如何实现有效治理？过去我们一般强调专制主义的中央集权，即国王或皇帝从上到下左右着帝国的一切。然而近来的研究，已经证明这类观点并无充足依据。在中央，如波斯、马其顿亚历山大帝国和罗马帝国共同表明的，或许存在着高度专制的王权或皇权，但在对地方的治理和实际的政治运作中，帝国基本满足于让地方自治。因亚历山大帝国存在短暂，且主要继承波斯帝国的制度，罗马帝国公认以自治市为治理单位，地方享有相当大自治权，因而这里主要以波斯帝国为例略作说明。

作为一个多族群和地区广大、经济联系薄弱和风俗多样化的帝国，如何树立对帝国的认同，是波斯统治者面临的第一要务。为此，波斯帝国统治者花很大精力打造最高统治者的形象。国王作为国家的象征，必须与众不同。他得到祆教最高神灵阿胡拉·马兹达的庇佑，反对国王就是反对神灵。国王必须出身阿黑门宗室；身穿条纹长袍，外披用金线刺绣的紫色斗篷。在各种文献和雕刻中，他都被称为波斯第一勇士、第一善人、第一美男子等。他还是第一正义之人，是各种人间美德的象征和代表。一般人很难见到国王，即使是高级官员，也要经过适当安排后才能觐见；举行宴会时，国王自己单独一桌，且与其他人员分隔开。如果某个大臣受邀与国王同桌，那是无上的荣耀。大臣觐见时要向国王下跪和鞠躬，鞠躬时还把嘴捂上，以防呼吸冲撞国王。狩猎时，国王发出第一击，其他人率先动手是犯上。大臣和普通臣民的命运，都取决于国王的意志。正如大流士在他的铭文中自吹的：“我是大流士、伟大的王、众王之王、万邦万民之王、这辽阔大地之王、叙司塔司佩斯之子、阿黑门族人、波斯人、波斯人之子、一个雅利安血统的雅利安人。”在列举了参与修建苏萨宫殿的各色人等后，他宣称，“靠阿胡拉马兹达之佑，他们成了我的臣民。他们向我交纳贡赋。凡我给他们的命令，不论白天还是黑夜，他们都遵行不误”。对于臣民，他的权力没有限制，圣旨相当于法律：“对于上述地区的居民，凡忠信之士，我赐予恩典；凡不义之人，我严惩不贷。靠阿胡拉马兹达之佑，上述地区遵守我的法律。凡我给他们的一切命令，他们都遵行不误。”他的儿子薛西斯留下的铭文，风格和内容大致相似。作为补充措施，国王在全国设置行省，任命总督治理。为防止地方割据，实行军政分治。财政上，从大流士一世开始，各省需要缴纳固定的税收。军事上，组建常备军，最著名者是国王的近卫军，号称不死队。地方一些关键要塞也有军队驻守，而且一般实行异地驻扎，如犹太人驻守埃及。最后，据说为防止臣民反抗，波斯组建了间谍系统，这些被称为“王之耳目”的人，据称是随时可以觐见国王的。希腊人的记录或许有夸张，但亚述帝国已经组建情报系统，继承亚述的波斯，很可能有较为完善的情报系统。

通过上述措施，国王将政治、军事、经济、司法等各项权力集于一身，很有专制君主的气概。波斯国王们发布的各类铭文，也显示他们的确拥有相当大的权威。

然而，国王权力再大，精力再充沛，他一个人也无法包打天下。事实上，在实际的政治运作中，波斯的总督有很大权力。他们指定行省以下地方共同体的统治者，划定共同体之间的边界，减免赋税和确定税收，支配行省的收支。行省的行政管理基本独立。公元前4世纪，卡利亚的统治者毛索鲁斯统一该地区，并把首府迁往米拉撒和哈利卡纳苏斯。总督还会在外交上扮演重要角色。公元前4世纪初，小亚细亚地区的总督提萨弗奈斯主持与斯巴达订立同盟的交涉，三次签订协定。从文献记载看，只有第三次他可能得到了国王的授权，前两次应该都是独立行事。有些行省如达斯库利翁的总督，从希波战争后到波斯帝国灭亡前，一直由阿塔巴佐斯及其后代担任，成为世袭统治者。因而曼正确地指出，“总督制的基础结构在很大程度上容易造成统治的分权化”。宫廷中发生的事情，不一定会在行省发生。除少数波斯人占据行省高位、并控制地方部分土地外，各地仍大体保持着自己的法律、宗教、语言和习俗。国王的专制权力并未伴随着我们通常所说的中央集权。政治的实际运作，毋宁说地方自治乃主流。波斯大王所谓的集权，到总督一级事实上已经被消解。

总督和地方共同体之间的关系，暗示所谓的集权，到地方更进一步被消解。这里只以小亚细亚的希腊人城市米利都为例略作说明。米利都是最早与波斯人结盟的城市，居鲁士和冈比西斯时代尚享有某种程度的特权。大流士时代，它的地位可能有所降低，成为与其他亚洲希腊人城市一样的被统治地区，其最高统治者可能会被波斯大王撤换，对外政策的自主性受到削弱。然而，它只要按时交纳贡赋并在必要时提供军队，城市内部的政治大体上不受波斯干涉，是一个基本自治的共同体。在对外关系上，只要不与波斯帝国的利益冲突，米利都可以扩张领土。伊奥尼亚起义后，米利都遭到严厉惩罚，其城市据说被波斯人占领，城外的土地被卡利亚人占领。然而希罗多德的说法有夸大之嫌，因为公元前5世纪，米利都仍作为希腊人城市继续存在，经常出现于历史文献中。公元前4世纪初，我们看到它摇摆于萨狄斯总督小居鲁士和达斯库利翁总督提萨弗奈斯之间，坚决抵抗了小居鲁士占领该城的意图。当亚历山大入侵波斯帝国时，尽管该城似乎有波斯驻军，它仍能派出代表与亚历山大谈判，提议同时向波斯和亚历山大开放他们的港口，可见米利都人认为，它享有相当程度的对外政策自主权。在波斯统治下的百余年中，虽然帝国的政策很可能随着时代的不同而有所变化，但证据让我们得出的结论比较一贯：米利都一直是个享有某些内外政策自主权的城市。

综合波斯时期的其他证据，帝国统治在中亚、巴比伦和小亚细亚等地都留下了自己深刻的印记。它承续了古代西亚国家的王权专制传统和官僚体系，建立了以国王为中心、以实物分配为基本特征的庞大体系，体现了古代帝国专制与集权的一面，但另一方面，它也继承了古代西亚帝国的另一重要特征：在专制统治之下，让地方共同体保持基本自治，并自主决定司法、公民权等事务，甚至允许某些城市一定时期内扩张自己的领土。只有在发生麻烦时，国王或总督才会出面干预。

古代世界的大多数帝国，可能像波斯帝国一样，是在观念上拼命强调中央集权，在实践中，则是尽可能的地方分权。波斯帝国所以能维持200余年的统治不坠，与他们恰当地处理了观念上的集权与实践中的分权，有着直接的关系。帝国的统一及其维持，有赖于波斯对被征服地区的尊重，以尊重换取被征服地区上层的忠心。对于一个经历了亚述帝国和新巴比伦王国大规模迁移人口、屠杀被征服者的地区而言，波斯这样的政策能够赢得相当多的人的支持，不难理解。犹太人的《圣经》几乎对赫梯、亚述和新巴比伦王国采取了一以贯之的敌视与咒骂态度，却对放他们回归的居鲁士大加赞颂，说明了波斯政策的成功。同理，罗马通过陆续授予被征服者罗马公民权，建立自治市体系，在给予地方相当高的自治权的同时，主动吸引地方精英进入上层阶级的圈子，使罗马帝国成为一个开放的体系。从公元1世纪开始，先是意大利人，后来是行省人，不但进入元老院，有些人还成为了皇帝。因而罗马帝国的成功，一定程度上在于帝国不再像共和国时代那样，仅仅是罗马人的帝国，而是逐渐成为了帝国范围内所有人的帝国。罗马帝国的统治能够延续500年之久、甚至在3世纪危机那样严重的动荡后还能恢复统一，这可能是一个重要原因。从这个意义上说，所谓的专制固然在古代普遍存在，但中央集权大多只能是理论上的，在实践中，只能是地方的高度自治。在这方面，古代波斯、罗马，甚至中国的秦汉王朝，都没有本质的区别。将专制等同于集权，也许并不完全适合古代帝国统治的实际。当然，这并不意味着古代帝国对地方毫无影响，更不表示古代帝国对地方丝毫不加干涉。波斯在中亚地区数百年统治留下的痕迹，亚历山大帝国瓦解后希腊化文化的形成，罗马帝国时代行省的所谓罗马化，在扩大古代文明区、推进不同地区文明的交流方面，无疑曾扮演过重要角色。丝绸之路的开通和运行，如果没有古代帝国的支撑，也是难以想象的。