来源：中国历史研究院 2023-08-19 07:02 发表于北京
作者：吴树国，作者单位：福建师范大学社会历史学院
来源：《历史评论》2023年第2期
刘晏盐政改革采取官商合作模式，推行民产、官收、商运商销的间接专卖制。突出特征是将盐的具体运销转给商人承担，官府仅收购盐户所产盐，短距离运到监场后直接转卖给商人。这不仅能降低榷盐成本，还能通过盐商迅速获得专卖收益。
盐作为“食者之将”，一直是人类生活的必需品。中国古代统治者很早就意识到食盐的重要性，并逐渐形成由国家统一管理食盐生产和销售的专卖模式。在中国古代食盐专卖制度发展过程中，唐代刘晏的盐政改革扮演了承前启后的关键角色。
平衡各方之利
为了防止富商大贾和豪强之家染指“盐铁之利”，从管仲“官山海”到汉武帝“盐铁官营”，中国古代社会前期的盐专卖均采取完全官营形式。不过由于官营盐专卖有与民争利之嫌，且实施过程中弊端很多，所以允许盐自由贸易和征收盐税也是历朝盐政制度中的常见形式，唐前期即是如此。
安史之乱后，财臣第五琦开始重拾盐专卖之法。第五琦采取直接专卖制，即民产、官收、官运官销的食盐产销体制。该制度旨在由官府控制整个食盐产销过程，进而“独善其利”。然而若将官盐销往全国各地，就需在各地建立官卖机构，但这在当时藩镇割据情况下很难实现。同时盐专卖在形式上还是低价买盐、高价销出，赚取价格差，其成本包括买盐、运输和储存费用以及专卖机构人员开销，专卖链越长，成本就越高。由于受地域限制、成本过高等因素影响，盐专卖在增加唐中央政府财政收入上的贡献十分有限。
第五琦盐政革新为刘晏盐政改革奠定了基础。刘晏盐政改革采取官商合作模式，推行民产、官收、商运商销的间接专卖制。突出特征是将盐的具体运销转给商人承担，官府仅收购盐户所产盐，短距离运到监场后直接转卖给商人。这不仅能降低榷盐成本，还能通过盐商迅速获得专卖收益。第五琦盐政革新推行时间较短，虽取得一定效果，但一年收益不过40万缗。刘晏盐政改革后，开始时一年收益为60万缗，至大历末，年收益已达600万缗，以至唐王朝“宫闱服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉”。
从制度层面看，刘晏盐政改革成功的关键在于，将盐专卖的具体经营权让渡给盐商，发挥商人的积极性。第五琦曾设立官营食盐专卖店，并安排官吏专门负责销售食盐，但受藩镇割据影响，食盐专卖店设置受到了限制，而且官吏充当商贩角色，实际销盐成效往往不佳。刘晏盐政改革把官府从商人角色中解放出来，通过宏观上控制盐户和榷盐价，既保持了官府在食盐营销中的主导作用，又促使商人在利益驱动下将食盐销往更广阔区域。在宏观调控与微观放开之间取得平衡，实现效益最大化。与此相应的是，刘晏的盐政改革避免了直接官营之弊。食盐专卖属于商品经营，存在盈亏现象。盐吏越多、运输距离越长，成本就越高；贮存不当，盐可能会遇雨淋化；长期积压，盐甚至会变质，导致血本无归。食盐只有最终卖出，才能实现收益。刘晏盐政改革努力节约成本，同时通过卖盐给商人尽快实现专卖收益，这是成功的关键因素。
此外，刘晏盐政改革能够做到“不苛敛于民”，也是其成功的重要保证。刘晏盐政改革中，官府每年会拨出一部分利润作为盐户“盐本”，以保持每斗10文的收购价；设置常平盐，解决了盐商不愿意去的偏远地区百姓食盐问题；注意保护盐商利益，罢除州县对盐商征收的“率税”，禁止地方“堰埭邀以利者”等。正因为刘晏盐政改革平衡了国家、盐户、商人和普通民众各方面的利益，才能够稳定顺畅运行。
缓解政府财政危机
刘晏盐政改革直接缓解了唐王朝的财政危机。安史之乱后，唐王朝面临严峻的政治经济形势。战乱使人口大量逃亡，也导致租庸调等人头税收入锐减，同时朝廷对地方州县的财税权也被藩镇势力拦腰折断。因此，唐肃宗时期国家财政非常困窘，不得不削减官员俸禄，有些地方政府通过卖官甚至卖僧尼度牒以维持用度。然而战争时期军费支出庞大，以至肃宗曾派人到江淮、蜀地强征富商豪族赀财，还鼓励各地商贾主动赡军，但这些都属于临时之举，难以从根本上解决财政危机。而要满足唐中央财政需求，必须在直接税外另辟财源。刘晏继第五琦后改革盐政，正是这一特殊时期的迫切要求。刘晏盐政改革成效显著，至大历末期，一岁之赋，“盐利过半”。在刘晏主持盐政改革的十多年时间里，唐王朝基本改变了安史之乱后国家财政的凋敝状态。
盐政是中国古代治国理政的重要方面。图为古代熬制海盐的场景之一（引自《图解天工开物》，海口：南海出版公司，2007年，第177页）
刘晏盐政改革为唐中后期财政收入体系的重构奠定了基础。唐前期围绕土地及人口所形成的租庸调正税占据税收主体地位，是国家财政收入的主要来源。而商税在国家财政收入中所占比重微乎其微，“山泽之利”与民共享，官府仅象征性征收少量税收。所以唐前期国家财政收入是以农业税和役结合的人丁税为主。随着安史之乱以后人丁税的瓦解，地税与户税上升为主体税种，成为国家财政收入的大头。但地税和户税的税率差别很大，无法统一。在这种情况下，中央采取总额控制，将其变成中央与地方的共享税。但总额固定以后，势必造成国家财政捉襟见肘。为了维护统治能力，中央政府必须具有财政回旋空间。刘晏的盐政改革所获得的稳定财政收入，恰恰承担了这一角色，推动了农业税和盐税并行的中央二元财政收入结构的形成。正因为有盐税收入作为基础，唐中后期两税法改革以及钱帛兼行政策才得以推行，保证了唐王朝统治的延续。
当然，刘晏盐政改革也非十全十美。在封建制度条件下，统治者为满足私欲，屡屡朝令夕改，甚至逆流而动。刘晏以后，德宗时两次提高盐价，使每斗盐涨至370文，超出百姓承受能力，导致私盐泛滥。官府通过严刑峻法整治私盐，加剧了社会矛盾，为剥夺商人利益，还出现官销动议。五代时期，盐政制度面目全非。
影响农商社会的发展
刘晏盐政改革中的商销理念被后世所继承。宋初受五代影响，官营专卖形式仍占主要地位，但宋真宗以后，钞盐法成为榷盐基本模式。即商人交纳钱物后，持钞引到产盐地购盐，然后到指定地区销售。尽管钞盐法具体内容与刘晏盐政改革存在差异，但商运商销的销售模式一脉相承。钞盐法后来也称为引盐法，一直行用到明末袁世振推行纲法为止。袁世振推行纲法的主要内容是，官府不再控制盐户与商人的直接交易，而是将盐业专卖权让渡给登记在册、交纳盐课银的盐商，进而形成专商引岸的商专卖制度。袁世振纲法不仅没有改变刘晏盐政的商销理念，反而提升了商人在盐政制度中的地位。
刘晏盐政改革影响了中国古代农商社会的发展。尽管中国古代社会始终存在商品经济的因子，但在农本政策下，商业与商人在社会中往往处于被抑制状态。唐前期商人地位低下、商税缺失，皆是明证。刘晏盐政改革中的商运商销，一定程度上使盐商获得国家商人身分，“不属州县属天子”，提高了商人的社会地位。商业经营不再被看作“末业”、“贱业”，不仅普通百姓开始从事商业活动，官吏、士人也纷纷投身商业。宋代官吏、士人大量经商凸显了这一经济形态和社会结构的嬗变。国家政策也作出相应调整，如完善商税制度、允许商人子弟参加科举等。
刘晏盐政改革对改变中国传统经济治理思想也起到一定作用。在儒家政治文化主导的中国传统社会，操利柄的财臣往往被视为“与民争利”之徒，以“言利得幸”者更常被赋予聚敛之名。但刘晏的理财功绩，尤其是盐政改革的成功，使其在后世多得到正面评价。《旧唐书》称其为“丰财忠良”，富国而不劳于民；《新唐书》也评价其“敛不及民而用度足”，是“唐中偾而振”的功臣。宋代士人赞其为“古今计臣之冠”，理财能做到官用足而民不困。刘晏的成功经验还被后世仿效。如南宋时刘一止主张，选择财臣应按照刘晏做法沿江置司，以增加国用；程迈则认为，要仿效刘晏的做法，兼财赋诸使于一身。明末清初黄宗羲推崇刘晏对盐商的有效管理，批判清代专商引岸之弊。这些均反映出刘晏盐政改革的历史价值。